Belastingstructuur, inflatie en werkloosheid
 
 
 
Thomas Cool (*)
Oktober 1995
 

English readers are referred to my other work, also on Bob Parks’ Economics Working Papers Archive on the the World Wide Web. (1) The following may be seen as a limited review in Dutch.

 

Samenvatting

 

1) De ontwikkeling van inflatie en werkloosheid wordt hier in verband gebracht met de structuur van de belasting- en premieheffing. De meeste OECD landen voeren een beleid van matiging van de statutaire marginale tarieven, en corrigeren hun belastingtarieven voor inflatie. Dit beleid impliceert een relatief lage heffingvrije voet, welke voet zelfs in belangrijke mate achterblijft bij de algemene welvaartsontwikkeling. Omdat het bestaansminimum door sociaal-psychologische oorzaken wel meegroeit met de welvaartsontwikkeling, zien we een relatief snelle stijging van de bruto lasten op minimumniveau. Bijgevolg is er ofwel steeds meer armoede (USA) ofwel een steeds hoger bruto-minimumloon dat steeds meer werkloosheid veroorzaakt (Europa). Dit proces heeft vervolgens ook gevolgen voor het gedrag boven het bruto minimum. Wanneer de hogere inkomensgroepen op de arbeidsmarkt minder concurrentie ondervinden, dan kunnen zij gemakkelijker inkomenseisen stellen, waardoor inflatie ontstaat, welke derhalve gelijktijdig met werkloosheid kan plaatsvinden.

2) Het OECD beleid is gebaseerd op een bepaald type economische analyse dat gebruik maakt van partiële afgeleiden. Correct zou echter een dynamisch model zijn dat een totaaldifferentiaal gebruikt. Het economisch relevante marginale tarief blijkt in de buurt van het gemiddelde belastingtarief te liggen, en verschilt derhalve van de statutaire marginale tarieven waarvoor zoveel beleidsmatige aandacht bestaat.

3) Aangezien de huidige werkloosheid inefficient is, bestaat er een Pareto verbeterend alternatief waarbij iedereen erop vooruitgaat. Gezien de grote misverstanden - en ook belangen - op dit beleidsterrein is een parlementaire enquête naar de werkloosheid en de voorbereiding van het economisch beleid te adviseren.

 
 

Inleiding

 

De westerse wereld wordt al meer dan 20 jaar geplaagd door een massale werkloosheid.

Als eerste inleidend punt is op te merken dat de economische wetenschap gedurende deze periode diverse pogingen tot verklaring heeft gedaan. Van de vele verklaringen zijn met name te noemen: de onevenwichtigheidsbenadering, het monetarisme, de verklaring van Bruno & Sachs, de rationele verwachtingen hypothese, en voor Nederland Vintaf. We hebben ze allemaal bestudeerd, en misschien kunnen we het er over eens zijn dat wel aspecten beschreven worden maar dat de fundamentele oplossing nog niet gevonden is. Ik meen echter sinds 1989/90 over een analyse te beschikken welke het probleem wel toereikend verklaart. Volgens mijn analyse zijn institutionele regelingen de oorzaak, en wordt de werkloosheid door het bestaande beleid zelf veroorzaakt. Dit geschiedt zowel door het geloof in een verkeerde economische theorie als door het zelfstandig onvermogen tot voldoende beleidscoördinatie.

Er is verschil tussen de analyse en de feitelijk te nemen maatregelen, vooral ook, omdat men toch de goede maatregelen kan treffen zonder precies te kunnen aangeven waarom. Er is vanzelfsprekend ook het onderscheid tussen de economische onderzoekers en de beleidsmakers. Bij gebrek aan een door de economische professie gedragen coherente economische verklaring zijn beleidsmakers gedwongen zich zelf een beeld te vormen. Beleidsmakers noemen dan vaak technologische groei en globalisering (aan de vraagkant), en scholingsniveau en uitkeringshoogten (aan de aanbodkant). Deze beleidsvisie staat op gespannen voet met de tendens onder economen om te denken dat technologie en globalisering de werkloosheid juist verminderd hebben doordat ze de gevolgen van verkeerde regelingen gematigd hebben. De aanbodeconomie is een benadering die veel eerder bij beleidsmakers school heeft gemaakt dan onder de economische professie. (2) De aanbod-aspecten zijn minder relevant wanneer het probleem juist aan de vraagkant ligt. Een ander punt is dat door beleidsmakers genoemde "oorzaken" betrekkelijk weinig ruimte voor beleidsinvloed bieden. In mijn analyse kan het beleid juist veel doen, en wel door de regelingen te veranderen die nu de werkloosheid veroorzaken.

De huidige bespreking sluit aan bij artikelen van CPB collega’s Van Schaaijk 1983 en Bakhoven 1988.  (3) Zij losten reeds 75% van het analytisch probleem op en formuleerden de 100% correcte marktconforme aanpak. Het bleek voor mij in 1989/90 mogelijk om de analyse verder dicht te timmeren. Ook het boek van Layard, Nickell & Jackman  (4) dat in 1991 verscheen laat zien dat voldoende duidelijk is hoe de werkloosheid zich laat aanpakken, terwijl toch nog ruimte is voor nadere theoretische aanvulling.

Een tweede inleidend punt is dat werkloosheid in vele gedaanten komt. Ik noem bijvoorbeeld de werkloosheid onder academici met een niet-marktconforme opleiding, of de graden van arbeidsongeschiktheid, of de werkloosheid van migranten die met discriminatie te maken krijgen. Het is zinvol om vooraf te onderkennen dat deze vele gedaanten inderdaad bestaan. Echter, deze pluriformiteit sluit een abstraherende aanpak niet uit. De abstractie is dat we heterogene arbeid onderscheiden, met verschillende niveaus van productiviteit. Vervolgens zal werkloosheid ontstaan wanneer de inkomenseis hoger is dan de productiviteit.

Een derde inleidend punt is dat de huidige analyse gebruik maakt van de Phillipscurve. Deze curve heeft bij velen kritiek ondervonden en dit noodzaakt een korte bespreking hieronder. De Phillipscurve zou m.i. bij zijn critici een soort eerherstel mogen krijgen. De curve blijft natuurlijk wel een abstractie danwel een econometrische schatting.

Deze inleiding laat zich besluiten met een korte schets van de analyse. De meeste OECD landen voeren een beleid van matiging van de statutaire marginale tarieven, en corrigeren hun belastingtarieven voor inflatie. Dit beleid impliceert dat de heffingvrije voet achterblijft bij de algemene welvaartsontwikkeling. Het bestaansminimum groeit door sociaal-psychologische oorzaken wel mee met de welvaartsontwikkeling. De bruto inkomensvereisten aan de onderkant van het loongebouw zijn zo onderworpen aan een extra hoge versnelling vergeleken met de andere inkomens. Hierdoor bestaat in dit lage loongebied eerder kans dat niet voldaan wordt aan de eis van bijbehorende productiviteit. Bijgevolg is er ofwel steeds meer armoede (USA) ofwel een steeds hoger bruto-minimumloon dat steeds meer werkloosheid veroorzaakt (Europa). Dit proces heeft ook gevolgen voor het gedrag boven het bruto minimum. Wanneer de hogere inkomensgroepen op de arbeidsmarkt minder concurrentie ondervinden, dan kunnen zij gemakkelijker inkomenseisen stellen, waardoor inflatie ontstaat, welke derhalve gelijktijdig met werkloosheid kan plaatsvinden.

Het punt laat zich ook als volgt begrijpen. De hardnekkigheid van de problematiek aan de onderkant van het loongebouw is in eerste aanleg nogal verbazingwekkend. Met de welvaartstoename door de globalisering en door de enorme technologische groei, waardoor zogezegd ook blinde gehandicapten met twee linker handen aan het werk kunnen blijven, had hier geen probleem moeten bestaan. Wanneer we echter naar het mechanisme van de prijsstelling kijken, dan is de hardnekkigheid verklaard.

Waarom blijft die prijsstelling in stand ? Ten eerste is er het falende coördinatiekader. Vervolgens, voorzover genoemd beleid van de OECD gebaseerd is op een economische analyse, maakt die analyse gebruik van partiële afgeleiden, terwijl de correcte want dynamische analyse een totaaldifferentiaal gebruikt. Bij de correcte analyse blijkt het economisch relevante marginale tarief in de buurt van het gemiddelde belastingtarief te liggen, en blijkt de aandacht van de OECD voor de statutaire en statische marginale tarieven suboptimaal.

De huidige bespreking verheldert alleen het oorzakelijk mechanisme. De mogelijkheden om met dit inzicht ook practisch de werkloosheid aan te pakken blijven onbesproken. Hoewel er een aanpak bestaat die naar alle waarschijnlijkheid maatschappelijk breed gedragen zal worden, met name in Nederland, blijkt bespreking ervan in dit stadium van de discussie verrassend genoeg verwarrend te werken. In de ervaring van de auteur is gebleken dat wanneer deelnemers aan de discussie niet voldoende vertrouwd zijn met de gehele analyse, zij vaak en op onbeheersbare momenten terugvallen op verwarrende redeneringen uit andere analyses - bijvoorbeeld ten aanzien van technologie en globalisering of de aanbodproblemen. Overigens laten mensen zich natuurlijk ook leiden door emoties en dergelijke. Ook de economische wetenschap begint de laatste jaren te falen op het terrein van de correcte wetenschappelijke omgangsvormen. Het duurt dus misschien nog enkele jaren voordat de discussie over de feitelijke oplossingsaanpak goed gevoerd kan worden.

 

 
 

Phillipscurve

 

Het is nuttig te bespreken hoe de Phillipscurve in de discussie tevoorschijn komt middels het onderscheid naar statica en dynamica.

De statica hanteert vraag- en aanbodcurven om prijs en hoeveelheid op een geheugenloos moment te beschrijven. Met S(p) de aanbodcurve en D(p) de vraagcurve, geeft S(p) = D(p) de evenwichtsprijs. De dynamica beschrijft ontwikkelingspaden en relateert de prijsontwikkeling aan het vraagoverschot. Met D(p) - S(p) het vraagoverschot en dp/dt de prijsontwikkeling, zou dp/dt = f(D(p) - S(p)) de beweging naar het evenwicht beschrijven. Economische agenten hebben i.h.a. verschillende reactiesnelheden en dat leidt tot een bepaalde ‘uitruil’ tussen prijs- en hoeveelheidsontwikkelingen.

Voor de arbeidsmarkt impliceert de dynamica een verband tussen werkloosheid en loonverandering. Dit verband wordt de (loon-) Phillipscurve genoemd. Soms wordt een sterk verband tussen lonen en prijzen verondersteld, en de (prijs-) Phillipscurve wordt dan geacht de relatie tussen werkloosheid en inflatie te geven.

Er zijn vervolgens allerlei verschillende modellen. We bespreken hier een paar aspecten die het belang van de dynamica helpen verduidelijken.

Het Britse tijdschrift The Economist gaf op 26 februari 1994 het volgende Marshalliaans model voor de invloed van belastingen op de loonvorming. Het is een comparatief statisch model met homogene en flexibele vraag- en aanbodcurven voor arbeid. Figuur 1 geeft op de staande as de lonen en op de liggende as de bijbehorende arbeidsvariabelen. S staat voor het aanbod van arbeid ("supply") en D staat voor de vraag naar arbeid door werkgevers ("demand"). De marginale tarieven spelen een rol bij de afleiding van de curven.

 

Figuur 1. Statica: Marshalliaans model voor de invloed van de wig
 

In dit Marshalliaans model wordt het oorspronkelijk evenwicht bereikt in het snijpunt van de S en D curven, bij loon w* en werkgelegenheid E*. Een loonbelasting brengt werknemers ertoe een hoger loon te vragen, en de aanbodscurve schuift omhoog naar S1. Werkgeverspremies brengen werkgevers ertoe een lager loon te bieden, en de vraagcurve schuift omlaag naar D1. Het nieuwe evenwicht van S1 en D1 is E < E* waar werkgevers bruto w1 > w* betalen en werknemers netto w2 < w* ontvangen. Men is geneigd om E* - E als de werkloosheid te beschouwen.

Dit model heeft drie duidelijke bezwaren:

De (al dan niet) evenwichtstenderende krachten bestaan in een dynamisch proces van loonaanpassing. Dat is een ander proces dan weergegeven in Figuur 1. Het relevante onderwerp voor de discussie is de Phillipscurve. Zoals gezegd ligt het arbeidsaanbod vrijwel vast. Voor CPB modellen is het starre arbeidsaanbod een oud gegeven. Ook het (al weer niet meer zo nieuwe) MIMIC model van het CPB gaat hiervan uit. Het arbeidsaanbod van gezinshoofden wordt bepaald door demografische gegevens, waarin belastingen dus geen rol spelen. Zoals gezegd zal de werknemer moeten werken om de kost te verdienen. Het calculerend gedrag krijgt dan vooral effect op de wijze waarop de looneisen worden gesteld. Te hoge lonen leiden tot werkloosheid. Omdat van (de kans op) werkloosheid een dreiging uitgaat, heeft werkloosheid een matigende invloed op de looneisen.  (5)

De lezer wordt aangeraden hoofdstuk 2 van The General Theory nog eens in dit licht te lezen. (6) The General Theory is (in mijn lezing) een poging om, waar de "klassieken" weliswaar dynamische praatjes hadden maar feitelijk toch statische modellen hanteerden, serieus werk van de dynamica te maken. (7) In het navolgende citaat beschrijft Keynes een reële loondaling door prijzen, maar de daling kan ook door belastingen ontstaan:

"To sum up: there are two objections to the second postulate of the classical theory. The first relates to the actual behaviour of labour. A fall in real wages due to a rise in prices, with money-wages unaltered, does not, as a rule, cause the supply of available labour on offer at the current wage to fall below the amount acually employed prior to the rise of prices. To suppose that it does is to suppose that all those who are now unemployed though willing to work at the current wage will withdraw the offer of their labour in the event of a small rise in the cost of living. Yet this strange supposition apparently underlies Professor Pigou’s Theory of Unemployment [voetnoot] and it is what all members of the orthodox school are tacitly assuming." (p12-13).

 

De Phillipscurve is in Figuur 2 weergegeven. Bij hoge werkloosheid kan men verwachten dat looneisen gematigd worden en dat de inflatie daardoor lager is, en bij lage werkloosheid lopen spanningen en looneisen op waardoor ook de inflatie kan oplopen. Binnen een gegeven economische constellatie levert het prijsaccelleratie-mechanisme een evenwichts werkloosheid op, waarbij de prijsaccelleratie nul is. In het Engels is dat de Non Accellerating Inflation Rate of Unemployment, de NAIRU.

 

Figuur 2. Dynamica: werkloosheid en prijsontwikkeling

De Phillipscurve is echter niet star. In het OECD-gebied zien we over de periode 1950-1995 een geleidelijke verslechtering van deze ‘uitruil’, d.w.z. een omhoogschuiven van de Phillipscurve. In de periode 1950-1970 kende het OECD-gebied een betrekkelijk lage werkloosheid en inflatie. Eind jaren ‘60 versnelde de inflatie echter al wel. In de periode 1970-1995 zien we een verslechtering, met ofwel lage werkloosheid maar hoge inflatie, ofwel lage inflatie maar hoge werkloosheid. Tegenwoordig concentreert de werkloosheid zich aan de onderkant van de arbeidsmarkt, en het is niet waarschijnlijk dat deze zich laat aanpakken door een hoge inflatie te accepteren.

In deze context is de Nobelprijs 1995 voor R.E. Lucas van belang. De Zweedse Academie van Wetenschappen heeft o.a. de volgende tekst op Internet geplaatst:

"The change in our understanding of the so-called Phillips curve is an excellent example of Lucas’s contributions. The Phillips curve displays a positive relation between inflation and employment. In the late 1960s, there was considerable empirical support for the Phillips curve; it was regarded as one of the more stable relations in economics. It was interpreted as an option for government authorities to increase employment by pursuing an expansionary policy which raises inflation. Milton Friedman and Edmund Phelps criticized this interpretation and claimed that the expectations of the general public would adjust to higher inflation and preclude a lasting increase in employment: Only the short-run Phillips curve is sloping, whereas the long-run curve is vertical. This criticism was not quite convincing, however, because Friedman and Phelps assumed adaptive expectations. Such expectations do in fact imply a permanent rise in employment if inflation is allowed to increase over time. In a study published in 1972, Lucas used the rational expectations hypothesis to provide the first theoretically satisfactory explanation for why the Phillips curve could be sloping in the short run but vertical in the long run. In other words, regardless of how it is pursued, stabilization policy cannot systematically affect long-run employment. Lucas formulated an ingenious theoretical model which generates time series such that inflation and employment indeed seem to be positively correlated. A statistician who studies these time series might easily conclude that employment could be increased by implementing an expansionary economic policy. Nevertheless, Lucas demonstrated that any endeavor, based on such policy, to exploit the Phillips curve and permanently increase employment would be futile and only give rise to higher inflation. This is because agents in the model adjust their expectations and hence price and wage formation to the new, expected policy. Experience during the 1970s and 1980s has shown that higher inflation does not appear to bring about a permanent increase in employment. This insight into the long-run effects of stabilization policy has become a commonly accepted view; it is now the foundation for monetary policy in a number of countries in their efforts to achieve and maintain a low and stable inflation rate." De Zweedse Academie beschrijft de bijdrage van Lucas hier iets te stellig en te definitief. Het hoeft niet zo te zijn dat de Phillipscurve op de lange termijn verticaal is. Het kan heel goed dat er geen eenduidig vast punt is en dat de evenwichtsoplossing een niet-convergerende beweging vertoont. Ook Phelps heeft er onlangs aan herinnerd dat de NAIRU niet stabiel hoeft te zijn.  (8) Vervolgens zijn er ook andere oorzaken dan verwachtingen, welke belangrijker kunnen zijn voor het begrip van de huidige situatie. Een belangrijke oorzaak is het navolgende mechanisme rondom het minimumloon.

 

 

Minimumloon

 

Voor onze analyse gebruiken we een model met heterogene arbeid. De situatie is weergegeven in Figuur 3. Bij heterogene arbeid is er een productiviteitsverdeling die aangeeft hoeveel mensuren er beschikbaar zijn voor ieder productiviteitsniveau. De verdeling is nauw verwant aan de primaire inkomensverdeling en heeft bij benadering een lognormaal verloop. Figuur 3 is overigens een betrekkelijk willekeurige lognormale verdeling en niet op cijfers gebaseerd.

Het minimumloon K, voor Nederland ca. 28000 gulden (excl. werkgeverslasten van ca. 6000, en hoger voor CAO-minima), snijdt aan de linker kant een deel van die verdeling af. Beneden K mag men niet voltijds werken en zijn deze aanbieders werkloos.Voor de goede orde zij opgemerkt dat de verdeling beneden het minimumloon gearceerd is, want deze is niet feitelijk waargenomen en heeft een hypothetisch karakter.

Figuur 3. Verdeling van heterogene arbeid

Bekijken we vervolgens het gebied rond het minimumloon wat nader. In Figuur 4 concentreren we ons op het linker gedeelte van de werkgelegenheidsverdeling van Figuur 3, en wel de arbeidsinkomens tot ca. 50000 gulden. Het minimumloon kunnen we ontbinden in institutionele factoren, te weten de componenten netto bestaansminimum en belasting. Figuur 4 ontstaat uit twee over elkaar gelegde grafieken, beide met het inkomen y op de horizontale as, en vervolgens met één verticaal voor de werkgelegenheidsverdeling en met één verticaal voor de belastingen. Hier zijn naast de vertikale as nu de heffingmarkeringen afgedrukt.

In Figuur 4 zien we het volgende. Voor een punt y op de liggende as wordt de belasting gegeven als T(y), terwijl het verschil tussen de 45-graden lijn en de belastinglijn het netto inkomen geeft, hier y - T(y). De belasting voor kostwinners zonder verdienende partner (tariefgroep 3) in 1993 kan voor het inkomensgebied van de figuur worden weergegeven met een lijnstuk, dat vertrekt vanuit een belastingvrije voet van ca. V = 11000 en vandaar een helling van 38,4 % heeft. Vervolgens is ook het netto bestaansminimum B = 21600 relevant.  (9) Dit geeft de ‘bestaansminimumlijn’ parallel aan de 45-graden lijn en door het punt B op de liggende as. Het snijpunt van deze bestaansminimumlijn en de belastinglijn geeft het kritische bruto inkomen K terug. Verdient men minder dan K, dan is het netto inkomen kleiner dan B, en dan is men binnen het sociale zekerheidssysteem gerechtigd tot een uitkering (waarbij men niet mag werken).

 

Figuur 4. Werkgelegenheid en bruto minimumloon bepaald
door netto bestaansminimum en belastingen

 

 

 
 

Het versnellingsmechanisme

 

Waar we onze aandacht richten op de onderkant van het loongebouw komt vanzelf de belastingvrije voet in focus. Belastingtheoretici stellen vaak dat het bestaansminimum eigenlijk onbelast zou mogen blijven. Hofstra haalt een analogie van Cohen Stuart 1889 aan, dat een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen alvorens andere lasten te kunnen torsen.  (10) Indien het bestaansminimum onbelast is, dan is dit minimum ook de voet. Deze situatie was in 1951 ongeveer gerealiseerd.

Sindsdien is de situatie echter geheel veranderd. De oorzaak is de eerder genoemde divergente indexering. Wanneer het bestaansminimum meeloopt met de welvaart, dan zou ook deze voet welvaartsvast moeten zijn. Echter, de voet is waardevast. Wanneer de voet waardevast is terwijl het bestaansminimum stijgt met de welvaart, dan is het gevolg een extra snelle stijging van het bruto minimumloon.

In Figuur 4 kan deze dynamische ontwikkeling als volgt worden weergeven. Dat de bestaansminimumlijn B even snel beweegt als de welvaart (de algemene productiviteits- en inkomensontwikkeling), kan weergegeven worden met stilstand van de B-lijn en de werkgelegenheidskromme. De voet V gaat alleen met inflatie mee, en beweegt aldus relatief naar links. Daarmee schuift K naar rechts. Met de relatieve stijging van het minimumloon wordt een steeds grotere groep van de arbeidsmarkt weggeschoren. Wegens het kromme verloop van de lognormale verdeling is er bovendien een extra snelle stijging van die werkloosheid. Hiermee is dan verklaard waarom het probleem van werkloosheid en armoe aan de onderkant zo hardnekkig is en zo sterk groeiend is.

Tabel 1 bevat de kerngegevens. In 1951 bedroeg de belastingvrije voet voor een alleenstaande 780 gulden, en voor een paar zonder kinderen 1020 gulden. Dit was ruim vóór de instelling van het wettelijk minimumloon; en, voorzover relevant, er zijn indicaties dat men op dit niveau van verdiensten enigszins kon rondkomen. Het prijspeil 1990 (1951=100) is 456 procent. Waardevastheid zou derhalve indexatie van de voet impliceren tot uitkomsten van 3562 resp. 4658 gulden. Dit ligt in de buurt van de bedragen voor de huidige heffingvrije voeten. (11) Inderdaad wordt de belastingvrije voet jaarlijks slechts voor inflatie aangepast (autonome bijstellingen daargelaten). Vervolgens, de loonindex bedrijven 1990 staat op 1750 procent. Welvaartsvastheid zou derhalve indexatie van de voet impliceren tot uitkomsten voor een heffingvrije voet in 1990 van 13650 gulden voor een alleenstaande en van 17850 gulden voor de alleenverdiener. Men concludere dat de heffingvrije voet voornamelijk is aangepast voor inflatie, wat een achterstand impliceert t.a.v. een welvaartsvaste indexatie. (12)

 

Tabel 1: kerngegevens belastingvrije voet

 
 
1951
1990
prijsindexcijfer
100
456
welvaartsindex
100
1750
 
fl.
fl.
voet paar zonder kinderen
1020
9136
idem, waardevast 1951  
4658
idem, welvaartsvast 1951  
17850
     
voet alleenstaande
780
5693
idem, waardevast 1951  
3562
idem, welvaartsvast 1951  
13650
 

Men kan zeggen dat de arbeidsmarkt (en wat daarvan afhangt) door een betrekkelijk eenvoudig maar blijkbaar weinig opvallend mechanisme in veertig jaar volledig uit het lood is geslagen. Telkens wanneer de minister van Financiën de belastingvrije voet aanpast voor inflatie, constateert de minister van SZW dat de netto inkomens achterblijven, en verhoogt ‘dus’ de bruto niveaus van minimumloon en uitkeringen. De inkomens zijn dan gered, en de belastingen blijkbaar ook. Maar dit alles geschiedt wel tegen de prijs van een te hoog bruto minimumloon. (13)

Volgens de beschikbare gegevens komt het mechanisme internationaal voor. Een OECD studie laat zien dat belastingen conventioneel voor inflatie worden aangepast. De sociaal-psychologie laat zien dat "keeping up with the Jones’s" een eigenschap van mensen is.  (14) Naast de ministeries zijn er bijvoorbeeld ook de sociale partners, en met name de vakbonden, die opkomen voor een ‘voldoende’ levensstandaard. Een opvallend gegeven is dat in de USA eerder armoe wordt toegestaan, terwijl in de Europese Unie eerder uitkeringen worden verstrekt, waardoor hetzelfde basismechanisme verschillende uitingsvormen krijgt.

Aldus leiden de bestaande institutionele regelingen ten aanzien van de indexering tot een mechanisme van versnelde verhoging van het brutominimumloon.

 

 

Inkomensverdeling

 

De uitruil tussen belastingstructuur en werkloosheid is al een oude problematiek. (15) De ervaring en de gedachtenvorming op dit terrein blijken ook een hindernis te kunnen zijn. De problematiek wordt vaak begrepen in termen van inkomensherverdeling, wat in het licht van de huidige analyse evenwel niet adequaat is. Het boven beschreven versnellingsmechanisme is nog weinig bekend, en weinigen hebben de consequenties overdacht, ook al ontstaat bij velen snel de indruk dat de materie oud en vertrouwd is.

In de gangbare visie betekent een voetverhoging ook een verhoging van de marginale tarieven daarboven, om ‘verloren belastinggelden terug te winnen’. Een voorbeeld is een bekend PvdA-rapport dat voorstellen van belastingherschikking in deze termen afwijst. (16) Dit rapport ziet derhalve geen methode om zodanig met belastingen te manipuleren en te schuiven, dat werkloosheid en belastingdruk kunnen afnemen op zo’n manier dat alle partijen erop vooruit gaan. Ook Van Bergeijk ziet geen "free lunch", en alleen de mogelijkheid van bezuinigingen die ten koste gaan van bepaalde groepen. (17)

Echter, inkomens her- verdeling is toch wat anders dan de efficiency van de belastingheffing die hier aan de orde is. De huidige analyse betreft de heffingsmethodiek en betreft niet onmiddellijk de netto inkomens. Het is nuttig om vast te stellen dat bijvoorbeeld het kwijtschelden van lasten aan de onderkant neutraal kan zijn t.a.v. de inkomensverdeling.

Het is zinvol te verhelderen wat de verwarring precies behelst. Het debat over inkomensherverdeling is gevoerd in de periode tot 1950 en heeft geleid tot een stelsel met bepaalde inkomensgaranties. Het debat sindsdien betreft vooral de efficiency van de vigerende regelingen. Argumentaties uit het eerste debat worden echter nog gebruikt voor het tweede debat, terwijl zij niet meer aan de orde zouden hoeven zijn. Sommige deelnemers aan de discussie stellen een ‘neoclassiek’ model van (19e eeuwse) ruimende arbeidsmarkten tegenover de actuele gereguleerde markten met werkloosheid. Echter, het verschil zit niet in het neoclassieke karakter van de analyse. De hier gegeven analyse is zeer neoclassiek van karakter, maar leidt niet tot aantasting van de verzorgingsstaat. Anders gezegd, in de huidige instituties fungeren belastingen reeds als herverdelingsmechanisme, en die discussie over de verdeling is al "beslecht" en hoeft niet opnieuw gevoerd te worden. Het gaat er nu om, te zorgen dat mensen niet langer nodeloos werkloos zijn.

Wanneer iets inefficient is, moet men in staat zijn een oplossing aan te geven waarbij minstens iemand erop vooruit gaat zonder dat anderen erop achteruit gaan. Het is nuttig eraan te herinneren dat volledige werkgelegenheid ook practisch mogelijk was in de jaren vijftig. Vergelijking van de regimes van volledige werkgelegenheid en werkloosheid kan derhalve niet alleen abstract maar ook empirisch geschieden. Er is m.a.w. ruimte om te stellen dat balansverkorting neutraal kan zijn voor de netto inkomens, terwijl het ook efficienter zou zijn omdat het werk zou scheppen.

Kijken we nog eens naar de inkomsten- en uitgavenkant van de "balans":

Zoals gezegd wordt hier geen concreet voorstel uitgewerkt. Een concreet voorstel blijkt immers onbespreekbaar zolang de deelnemers aan het gesprek nog worstelen om zich het nieuwe perspectief eigen te maken.

 

 

De totaaldifferentiaal

 

Hierboven is aangegeven dat het arbeidsaanbod betrekkelijk vastligt. We bekijken dit verschijnsel nu vanuit het perspectief van marginale belastingtarieven.

Volgens vele studies in OECD-landen, en van de OECD zelf, leiden hogere marginale tarieven tot inflatie en werkloosheid. Het OECD-beleid negeert de empirische studies die laten zien dat het arbeidsaanbod voornamelijk demografisch bepaald is. Als gevolg van het OECD-beleid van verlaging van de statutaire marginale tarieven had volgens de OECD juist meer werk moeten ontstaan, terwijl de werkloosheid echter hoog is gebleven. Dit duidt op zijn minst op een intellectuele impasse.

Op het CPB heeft Johan Graafland een alternatieve benadering onder de aandacht gebracht. (18) Deze benadering is overgenomen in het CPB-model MIMIC. Het proefschrift daarover van Gelauff (CPB) (19) beschrijft de volgende verbanden:

1. Verhoging van het gemiddelde belastingtarief onder constant houden van de marginale, verlaagt het nut van verdienen, leidt tot (inflatoire) looneisen ter compensatie, en noodzaakt een hogere evenwichtswerkloosheid.

2. Verhoging van het marginale tarief onder constant houden van het gemiddelde, verlaagt het nut van het verdienen aan de marge, en leidt - omdat het gemiddelde niet verandert - niet tot compensatie maar juist tot lagere looneisen, en dus een lagere werkloosheid.

Als voorbeeld is er de Oort operatie uit 1990. In deze belastingherziening werden zowel gemiddelde als marginale tarieven verlaagd. In MIMIC wordt deze operatie als volgt beschreven. · De verlaging van de gemiddelde belasting leidde tot lagere looneisen, terwijl de verlaging van de marginale tarieven weer hogere looneisen gaf.

· Maar het saldo was een verlaging van looneisen, dus leidend tot lagere werkloosheid.

MIMIC zegt het niet zo, maar het laat zich wel zo lezen: door de gemiddelde tarieven te verlagen werd de forse reductie van de hoogste tarieven ‘politiek verkocht’. De politici zagen én die forse reductie van de hoogste tarieven én een stijging van de werkgelegenheid. Ze zagen dus wat ze wilden zien (of volgens sommige economen moesten zien), en zij hadden vrede met de wereld.

Zowel de OECD als MIMIC zijn te amenderen met mijn alternatieve analyse uit 1989/90. In die analyse zijn werknemers of hun vakbonden zo slim veranderingen in de belastingen mee te calculeren. Bijvoorbeeld is er de inflatiecorrectie, waardoor de belastingschijven worden aangepast voor de inflatie. Veranderingen zoals deze beïnvloeden de werkelijke tarieven die betaald worden. In plaats van het (statische) marginale tarief uit de belastingalmanak bestaat er dus een dynamisch marginaal tarief. In technische termen betekent dit dat men niet een partiële afgeleide neemt maar de totaaldifferentiaal. We veronderstellen dus dat mensen slimmer zijn dan zijzelf wellicht beseffen, of dat mensen a.h.w. een roman kunnen lezen zonder te weten wat een roman is of er zelf een te kunnen schrijven.

Het statische (en statutaire) marginale tarief kan genomen worden als de partiële (tijdsonafhankelijke) afgeleide:
 

SMR(y) = T(y) / y

Het dynamische (in zekere zin ook statutaire) marginale tarief is de totaaldifferentiaal, of de partiële afgeleide inclusief de verandering van de tarieven. Voor de duidelijkheid nemen het relatieve verschil:
 

DMR(y) = (T(y) - T-1 (y-1)) / (y - y-1) = D T / D y

Er is de interessante situatie van evenwichtige groei, wanneer de belastingschijven jaarlijks aangepast worden voor de gemiddelde groei van de lonen (in plaats van alleen inflatie). In dat geval groeien de belastingen net zo hard als het inkomen, en het gemiddelde blijft dan constant. Met andere woorden, wanneer de belastingen geïndexeerd worden op de algemene inkomensontwikkeling, dan is het dynamisch tarief gelijk aan het gemiddelde. Dit geldt zelfs per persoon wanneer de inkomensgroei evenwichtig is (‘balanced growth’). Er is immers de tautologie (voor waarden ongelijk aan nul):
 

DMR(y) is constant        <=>        D T / D y = T-1 / y-1         <=>        D T / T-1 = D y / y-1

In zo’n situatie blijven de belastingen een vast percentage van het nationaal inkomen. Wanneer een loonstijging niet afwijkt van dit gemiddelde, dan verandert de gemiddelde belasting daarop niet. Bij evenwichtige groei is het dynamische marginale tarief derhalve gelijk aan het gemiddelde. Het gewone marginale tarief is dan van belang voor het vinden van je plaats in de inkomensverdeling. Heb je je plaats bepaald, dan hoef je geen nieuwe plek te zoeken want hobbel je mee met de algemene inkomensstijging.

Een cijfervoorbeeld kan dit verhelderen. Bij een inkomen van 40 duizend, een voet van 20 duizend en een tarief van 50% betaalt men bijvoorbeeld gemiddeld 25%. Bij een inkomen van 100 duizend is dit gemiddeld 40% belasting. Relevant is vervolgens het effect wanneer tarieven met de inkomens meegroeien. Bij een inkomensgroei met 5% stijgt de voet dan met 1000 gulden. Wie 100 duizend verdient en 5% meer krijgt, krijgt er 5000 bij, en betaalt daarover maar 40% (want 50% over (5000 minus 1000)). Kortom, wanneer de belastingen met de inkomens meegroeien, is ieders feitelijke marginale tarief gelijk aan zijn gemiddelde tarief. Dat is dus heel wat anders en genuanceerder dan het officiële tarief (van 50%).

Figuur 5 brengt de verandering in beeld. Bij een evenwichtige verdubbeling van de inkomens in zeg 30 jaar verschuift de productiviteits- en inkomensverdeling zodanig dat de inkomensverhoudingen gelijk blijven. Voor een inkomensklasse A is deze beweging weergegeven met een verandering naar 2A. Een kromlijnige belastingrelatie H (van Holland) in het basisjaar leidt bij inkomensindexatie tot relatie 2H, waarbij voor alle ingezetenen hun eigen gemiddelde constant blijft - zoals bijvoorbeeld voor de klasse A.

Deze analyse zegt niet dat marginale tarieven niet van belang zijn voor beslissingen t.a.v. werk en vrije tijd. Ze zijn wel degelijk van belang. Wanneer iemand voor de keuze staat al dan niet een dag per week minder te werken of juist een betaalde nevenarbeid te verrichten, dan zal het marginale tarief beslist van belang zijn. Maar is die keuze eenmaal gemaakt, de positie binnen de inkomensverdeling gekozen, dan zal die keuze niet ieder jaar heroverwogen hoeven worden - althans, indien de belastingtarieven met het inkomen meegroeien. De marginale overweging blijft cruciaal, maar in een beter weergegeven dynamische context.

Deze alternatieve analyse leidt tot aanpassing van de formules van MIMIC. Het relevante belastingeffect blijft echter dat hogere gemiddelde belastingen cet. par. tot hogere looneisen leiden. Ook al verandert de betekenis van de schattingsresultaten, het effect van mijn aanpassing is niet groot, omdat MIMIC het effect van de marginale tarieven al verlaagd heeft.  (20)

 

Figuur 5. Een verschuiving van belastingen en werkgelegenheid
A2A: constante frequentie, AC: gelijke gemiddelde belasting
 

 

 

Ter besluit

Wetenschappers willen de werkelijkheid verklaren. Het is de taak van economen om de relatie van doel tot middel te bewaken. Momenteel bestaat er een grote inefficiency. We moeten concluderen dat in het verleden het inkomensbeleid met de verkeerde middelen is gevoerd, namelijk met bruto in plaats van met netto middelen. Figuur 4 geeft de kern van de problematiek. Met balansverkorting kan de beleidsfout voor een deel worden hersteld. Een vuistregel zou zijn te streven naar een heffingvrije voet = bestaansminimum = minimumloonkosten, en dit bij indexatie ook zo te houden.

De oplossingrichting is in dit artikel niet nader uitgewerkt. De zakelijke discussie blijkt immers gehandicapt te worden door eigenschappen van de menselijke psychologie. Dit sluit overigens aan bij de bevinding van McCloskey dat rhetorica van belang is. (21)

Die psychologische aspecten zijn zo belangrijk dat, naast de al genoemde punten, nog twee andere voorbeelden genoemd mogen worden. Het eerste noem ik het effect dat "mensen wel de Mama’s & Papa’s kennen maar niet weten wie de liedjes schreef". Het blijkt dat mensen het Centraal Planbureau een gerenommeerd instituut lijken te vinden, maar wanneer individuele medewerkers die tot die reputatie hebben bijgedragen als persoon met een analyse naar buiten treden, ik noem dan Van Schaaijk, Bakhoven en mijzelf, dan krijgt die analyse niet de aandacht die deze op inhoudelijke grond zou verdienen. Een ander voorbeeld is de bovengenoemde bijdrage van Graafland aan MIMIC die pas recentelijk tot discussie in ESB leidt. Het tweede betreft het volgende. Gezien de enorme complexiteit van zo’n 20 jaar massale werkloosheid en juist ook gezien de rol van kennis en niet-prijs-informatie in de beleidscoördinatie, heb ik in 1989/90 geconstateerd dat (het equivalent van) een parlementaire enquête naar de voorbereiding van het economisch beleid zinvol zou zijn om de tocht naar volledige werkgelegenheid te versnellen. (22) Waar bijvoorbeeld ook dit artikel maar enkele aspecten kan behandelen, en waar onzeker is hoe men erop reageert, staat deze conclusie nog steeds overeind. De keuze tussen nu een parlementaire enquête of nog jaren massale werkloosheid is een reële. Mijn voorstel grijpt aan op de zuivere betekenis van de enquête zoals deze in alle oorspronkelijkheid is ontstaan: als instrument voor het parlement voor het verzamelen van informatie voor wetgeving. De gedachte is dus niet dat het parlement ‘nieuwe dingen moet ontdekken’. Het parlement zit wel in de situatie dat men stelt dat volledige werkgelegenheid een van de hoofddoelen van beleid is, terwijl dit inderdaad mogelijk is maar alleen door het huidige beleid zelf verhinderd wordt, en terwijl men zich alleen zou moeten inspannen om te begrijpen wat onder ter zake kundige economen reeds bekend is. Echter, mijn voorstel tot een enquête wordt door de buitenwacht niet in die termen begrepen, en de auteur krijgt allerlei negatiefs in de schoenen geschoven. Deze reactie doet geen recht aan situatie.

Met de vormgeving van dit artikel heb ik andermaal een poging gedaan om een cruciaal mechanisme ten aanzien van de werkloosheid te verduidelijken. Tevens wordt hopelijk duidelijk dat goede omgangsvormen nodig zijn om de discussie op wetenschappelijke correcte wijze te voeren.
 
 

Voetnoten

 
  1. Econometrist. Met dank aan ex-collegas van het CPB, prof. dr. J.J.M. Theeuwes en prof. dr. J. Siebrand. Conclusies en (andere) fouten zijn geheel voor mijn verantwoording.
  2. (1) WWW: http://econwpa.wustl.edu/months/mac/9508.html and 9509.html. These are accessible from my home page too: http://www.can.nl/~cool.
  3. (2) Cool (1992a), “Definition and Reality in the general theory of political economy; Some background papers 1989-1992”, Magnana Mu Publishing & Research; Cool (1994a, 1995a), “Tax structure, inflation and unemployment”, Magnana Mu Publishing & Research (econwpa mac/9508002); Cool (1995b), “How a dead wrong OECD tax policy causes mass unemployment: An explanation using data for Holland 1950-1995” (econwpa mac/9508003); Cool (1992b, 1995c), “On the political economy of employment in the welfare state” (econwpa mac/9509001).
  4. Zie de opmerkingen daarover door Edmund Phelps, “Structural Slumps”, Harvard 1994. Echter, het editorial van de Wall Street Journal van 17 oktober 1995 citeert de kersverse Nobelprijswinnaar Lucas:
  5. “I have called this paper an analytical review of ‘supply side economics’, a term associated in the United States with extravagant claims about the effects of change in the tax structure on capital accumulation. In a sense the analysis I have reviewed supports these claims. In what I view as conservative assumptions, I estimated that eliminating capital income taxation would increase capital stock by about 35%. (...) I believe we would be a better society if we followed their advice.”

  6. M. van Schaaijk, "Loondifferentiatie en werkloosheid", ESB 21 september 1983; A. Bakhoven, "Een marktgerichte oplossing voor het werkloosheidsprobleem", ESB 13 januari 1988
  7. Layard, Nickell & Jackman, “Unemployment”, Oxford UP 1991
  8. De Phillipscurve is dus gebaseerd op verwachtingen.
  9. J.M. Keynes, “The general theory of employment, interest and money”, MacMillan 1936
  10. Zie hier ook D. Patinkin, “Keynes’ monetary thought”, Duke 1976 p 140 voetnoot 4.
  11. Edmund Phelps, op.cit.
  12. De grafiek is eventueel aan te passen voor werkgeverspremies en BTW.
  13. Hofstra, "Inkomstenbelasting", Kluwer 1975, p299-302; zie ook Meade, Committee chaired by, "The structure and reform of direct taxation", IFS, George Allen & Unwin 1978, p308-316
  14. In 1990 was de standaard vrije voet 4568 gulden. Alleenstaanden met een inkomen lager dan 35000 kenden een aparte tariefgroep met een wat hogere voet van 5693. Voor paren bestond er een voetoverheveling leidend tot een verdubbeling tot 9136.
  15. Data CPB. Zie ook de Memories van Toelichting, "Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag", Tweede Kamer 1988-1989, nr. 21014 (zgn. "WAM met beleidsmatige aanpassing"), en "Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag", Tweede Kamer 1990-1991, nr. 22012, (zgn. "Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid"). De MvT WKA p36 vermeldt de inflatiecorrectie bij de inkomstenbelasting. De CBS inkomensverdeling 1959 is ook te vinden in het nog zeer goed leesbare Wemelsfelder, "Onaardige economie", De Bussy 1964, p44; met in 1959 nog zo’n 5 procent in de inkomensklasse tot 1000 gulden. Gezien de beschikbare ruimte ga ik voorbij aan complicaties t.a.v. het onderscheid belastingen en premies, franchises, de incidentele looncomponent, en hysterese m.b.t. afwijkingsgronden bij de indexatie.
  16. Zie ook De Kam & Van Herwaarden , "De Prijs van de Beschaving", Academic Service 1989. Op pag. 131 staat het te hoge wettelijk minimumloon (werkgeverskosten 32000 gulden uit 1989), op pag 79 en punt 5 de wens tot balansverkorting via forse verhoging van de belastingvrije voet, op pag 114 het  geringe effect van hogere marginale tarieven (behalve voor vrouwen). N.B. Voor het emancipatiebeleid is interessant dat verhoging van de belastingvrije voet gecombineerd kan worden met afschaffing van voetoverheveling, en toerekening van inkomen voor huishoudelijk werk. Een splitsingstelsel betekent dan alleen nog maar herverdeling tussen de hogere inkomens onderling.
  17. OECD, “An empirical analysis of changes in personal income taxes”, Parijs 1986, en Elliot Aronson, “The social animal”, Freeman 1992
  18. Zie Zijlstra, "Economische orde en economische politiek", Stenfert Kroese 1956 p56; Pen & Tinbergen, "Naar een rechtvaardiger inkomensverdeling", Elsevier 1977 p188-189.
  19. Commissie Wolfson, "Niemand aan de kant", PvdA 1992 pag. 41 tweede kolom tweede alinea.
  20. P.A.G. van Bergeijk, “Op zoek naar een gratis lunch”, ESB 9-11-1994, p1013-1017
  21. J.J. Graafland, “Effecten van marginale belasting- en premiedruk op loonvorming”, CPB interne notitie I/1990/41; CPB 1991 onderzoeksmemorandum no 78
  22. G.G.M. Gelauff, “Taxation, social security and the labour market”, proefschrift KUB,Wibro 1992
  23. Dus, ook MIMIC kan al volledige werkgelegenheid produceren. Het moet alleen nog doorgerekend worden. Elders is uitgelegd waarom dat nog niet is gebeurd. Zie Cool, “Wat stampen we lekker, zegt muis”, opgenomen in “Trias Politica & Centraal Planbureau”, 1994
  24. D. McCloskey, “Knowledge and persuasion in economics”, CUP 1994
  25. Cool (1992), op. cit., Cool (1994b), “Trias Politica & Centraal Planbureau”, Samuel van Houten Genootschap 1994