Parlementaire enquete naar CPB gewenst II'

 
 

Thomas Cool, 1 mei 1992
 

Mijn wetenschappelijk verantwoorde analyse en mening is dat een parlementaire enquete naar de voorbereiding van het economisch beleid, en in het bijzonder het Centraal Planbureau, dwingend nodig is om de werkloosheid op te lossen en om te komen tot een beter coördinatiekader voor het sociaal-economisch beleid. Minstens drie taboes zijn te doorbreken. De heersende opvatting is dat werkloosheid niet op te lossen is; het CPB acht men onaantastbaar; en het voertuig tot verandering, de parlementaire enquete, daar spreekt men niet over. Ik kan slechts hopen dat de lezer het oordeel pas velt aan het eind van mijn betoog, en na beantwoording van resterende vragen.

 

 

Centraal Planbureau

 

In de NRC 27/4/92 schrijft professor Bomhoff:

Dit pleidooi sluit aan bij het stemadvies van dr. De Klerk en professor Van der Ploeg in het kader van het Nationaal Economiedebat: (Economisch Statistische Berichten ESB 18/3/92 pag 280). Daarenboven, verandering van het CPB is bepleit in 1970 door Ter Heide van de toenmalige NVV, in 1982 door professor Ritzen (de huidige minister van Onderwijs) en in 1984 door professor Van Duijn (nu Robeco). Het pleidooi wordt naar mijn ervaring door vele economen gedeeld. Ik ben eigenlijk nog geen niet-CPB econoom tegengekomen die vond dat het CPB reeds een onafhankelijk wetenschappelijk instituut is.

Echter, in een brochure uit 1990 getiteld "Het Centraal Planbureau" stelt het CPB:

In deze brochure stelt het CPB ook: Er is met andere woorden een spanning tussen wat het CPB denkt te zijn, en wat de buitenwacht daarvan vindt. Een hele grote spanning zelfs. Welbeschouwd is er overstelpend bewijsmateriaal dat ons dwingt te zoeken naar verbetering.

 

In de loop der jaren waren velen geneigd om het probleem niet al te groot te vinden. Bijv. omdat men dacht dat de rol van het CPB niet zo belangrijk was. Of men kende het bureau misschien niet eens. Aangehaalde critische pleidooien zijn gespreid in de tijd, in plaats van dat de professores en bloc optraden. Ook valt op dat wanneer een iemand (onder-) directeur van het CPB werd, deze gangbaar door een universiteit als hoogleraar binnengehaald werd. Men heeft blijkbaar met genoemde spanning leren leven.

 

Wat velen deed en doet berusten is denkelijk dat het CPB vaak uitstekend werk levert. De verwijzing naar die verdiensten, wat soms kan dienen als vangnet, is daarmee echter geworden tot hangmat. De verdiensten van het CPB zijn geen goed argument om verandering tegen te houden. Het argument is veeleer dat het CPB een toekomstige echte onafhankelijkheid juist verdiend heeft. Sinds de oorlog heeft Nederland zodanige ervaring opgebouwd met de wisselwerking tussen enerzijds politiek en beleid en anderzijds economisch wetenschappelijke onderbouwing, dat we daaraan zekerheid kunnen ontlenen dat een andere opzet en verantwoord en beter is.

 

Het CPB heeft niet alleen verdiensten, er zijn ook gebreken. Veel van de faam van het bureau is geworteld in een machtspositie in het economisch debat. Er is onvoldoende ruimte voor wetenschappelijke critiek, waardoor verouderde benaderingen blijven voortbestaan slechts door positie en structuur van het bureau.
 

 
 

CPB en werkloosheid

 

Er zijn verschillende voorbeelden. Bijv. de onjuiste CPB analyse over de Algemeen Verbind Verklaring der CAOs. Maar het treffende voorbeeld is de CPB behandeling van overheid en arbeidsmarkt. De ontsporing bij de WAO en het almaar voortduren van de werkloosheid hebben alles te maken met het wetenschappelijk falen van het CPB. Er waren wel degelijk oplossingen, zie o.a. de ESB artikelen van CPB medewerkers Van Schaaijk 1983 en Bakhoven 1988, en mijn eigen artikelen voor de Albeda conferentie 1990 (voorzitter professor Adriaansens), ECOZOEK 1991 en komende ECOZOEK 3 juni 1992. Voor de goede orde: de bijdrage als wetenschapper is de observatie dat momenteel de verkeerde instrumenten gebruikt worden om algemeen gewenste en vastgelegde doelen te bereiken. Verwijzing naar werkloosheid en "WAO", en in de boeggolf inkomenspolitiek en koppelingen, zou toch voor velen duidelijk moeten maken dat positie en structuur van het CPB centraal moeten staan in het huidige maatschappelijke debat. Een inhoudelijke discussie over werkloosheid en "WAO" is tamelijk zinloos zolang de structuur van het debat niet deugt; en werkloosheid en "WAO" blijven voortduren, niet doordat de wetenschap de oplossingen niet zou weten, maar omdat de wetenschap gebreideld en gemangeld wordt. Het voorbeeld moge verduidelijken dat Nederland een hoge prijs betaalt voor het negeren van de vereisten van wetenschap, en daarin de positie van de individuele wetenschappers met de (eventueel) vernieuwende inbreng. Verandering van het co"rdinatiemechanisme is dan in ruime zin instrumenteel voor oplossing van de werkloosheid - en nog meer problemen.

 
 

Nieuwe fase

 

De boven aangehaalde professorale pleidooien illustreren het voortdurende debat over de economische beleidscoördinatie. De wet 1947 t.a.v. het Centraal Planbureau is daarvan zelf ook een uiting. De CPB brochure uit 1990 luidt een nieuwe fase in dat debat in.

 

De CPB brochure is natuurlijk verschenen onder de verantwoordelijkheid van de ministerraad. De citaten daaruit verschillen van de wet uit 1947, waarin die verantwoordelijkheid wordt vastgelegd. In de Memorie van Antwoord (Staten-Generaal (1946/47)) p14 wordt wel gesteld dat "de wetenschappelijke en zelfstandige arbeid de grootste plaats inneemt": maar, "grootste" is niet het "volledig" uit de brochure. Ook: "Op gelijke wijze als voor dat laatstgenoemd bureau [CBS] acht de tweede ondergeteekende [minister EZ] zich dan ook verantwoordelijk voor de werking van het Planbureau en geeft hij dit instructies." Het CBS is ingesteld bij Koninklijk Besluit dat een lagere status dan een wet heeft.

 

Met de brochure is er blijkbaar sprake van een evolutie in de goede richting. Maar het is niet a priori duidelijk dat alles nu goed geregeld is, intern en extern, naar kwantiteit en kwaliteit. Verwarring blijft mogelijk. Het Financieel Dagblad concludeerde aangaande de analyse in het CEP 1991 over de Algemeen Verbind Verklaring der CAOs, dat dit meer was dan een onafhankelijk (dus niet noodzakelijkerwijs wetenschappelijk) betoog: "Nu is het vastgelegd in de stukken die door het kabinet goedgekeurd zijn."

 

Er is de vraag welke status het parlement aan CPB brochures toekent. Tot nu toe gedoogt het parlement dat de ministerraad brochures laat verschijnen waarin beleid wordt geformuleerd dat afwijkt van de wet - welke brochures bovendien verklaren dat de wet maar 'formeel' is. De wet is dan blijkbaar bezigheidstherapie voor juristen en zo, in tegenstelling tot realisten; of zo.

 

In het staatsrecht wordt een aparte positie voor zgn. 'zelfstandige bestuursorganen' beargumenteerd. De verwijzing in de MvA naar het CBS past hierin. Ministerraad en parlement worden in dit recht geacht afstand te nemen tot dergelijke 'zelfstandige organen'. Evenwel blijkt deze tak van staatsrecht nog zeer in ontwikkeling. T.a.v. het CPB komt men snel in problemen, gezien de aangehaalde professorale critiek. Immers: een formeel afhankelijk bureau, dat materiČel door de politiek bečnvloed wordt en/of de gevangene van eigen concepten is, zou formeel niet onderzocht kunnen worden, omdat naar de geest sprake zou zijn van een 'zelfstandig bestuursorgaan'. Hiermee vergeleken stellen Kafka en Joseph Heller's Catch-22 niets voor.

 

Na ampele overweging meen ik dat het concept van het 'zelfstandig bestuursorgaan' niet deugt. Bloemrijk taalgebruik als van Flip de Kam kan geen kwaad: genoemd concept komt voort uit de politieke beroepsschizophrenie om twee onverenigbare dingen tegelijk te willen, het politieke talent om hier een voordeeltje uit te slaan en het dan ook nog mooi te verkopen. Men kiest de vlag der wetenschap, haalt kennis ten eigen nutte in huis, maar behoudt mogelijkheden van bijsturing en beperking van nadelige critiek.

 

Hoe zou het dan wel moeten ? De parlement zou ondubbelzinnig moeten kiezen. Kenmerkend is dat men een wetenschappelijke basis wil geven aan het beleid. Dat vertaalt zich in de verplichting dat wetenschappelijk verantwoorde ramingen het fundament voor de rijksbegroting vormen. Zonder zo'n verplichting ontvalt de betekenis van de parlementaire wens en de zin van de exercitie. Voor het instituut dat die ramingen produceert, is alleen privatisering de definitief goede oplossing. Als voorbeeld kan men bij wet regelen, (a) te wijzigen met viervijfde meerderheid: dat de ramingen ten grondslag liggend aan de rijksbegroting geproduceerd moeten worden, met vastlegging van enkele normen van openheid en toegankelijkheid, door een particulier wetenschappelijk maatschap van bijv. minimaal 121 personen, dat middels een eigen fonds verzekerd is van salarissen voor de komende tien of zelfs veertig jaar, (b) te wijzigen met tweederde meerderheid: de keuze van zo'n instituut, (c) te bepalen met gewone meerderheid: het (openbare) contract voor lopende uitgaven en leverantie der ramingen. Aldus bestaat er een eerlijk alternatief voor het CPB. Je moet er een bruidsschat voor over hebben - maar alleen op papier, want practisch zal dat vermogen vermoedelijk niet snel aangesproken hoeven worden.

 

 

Enquete

 

Menigeen schrikt van een pleidooi voor een parlementaire enquete. Mijn favoriete analogie is die van het boren door de tandarts. Een verschrikking voor het kind, een oude-bekende kwelling voor de volwassene, een techniek voor de arts. Hoe goed ook de arts zijn best doet doel en methode van het boren genuanceerd te beschrijven, het kind hoort alleen pijn en verschrikking.

 

Hopelijk gaan economen en politici met het verstrijken van de tijd weer volwassen en beroepsmatig tegen de enquete aankijken. Voor een wetenschapper is een enquete natuurlijk per definitie een neutraal begrip. Hoopgevend is dat in de economische theorie de institutionele en bestuurstheoretische stroming de laatste tijd aan kracht wint. Bestuurlijke argumenten blijken nodig om algemene economische processen te verklaren. Macro-economen die het bestuurlijke mijden zijn met andere woorden niet meer logisch.

 

De enquete is in oorsprong bedoeld als middel voor het parlement om informatie te verzamelen voor wetgeving. Professor Stuurman schrijft in zijn recente boek "Wacht op onze daden" p308 n.a.v. de arbeidsenquete 1889: "Voor diegenen die zich al vele jaren met het onderzoek naar de levensomstandigheden van het volk bezig hielden, bracht het rapport van de enquetecommissie misschien weinig nieuws, maar in de publieke opinie bewerkte het een doorbraak. Het belang van dit soort officiČle onderzoekingen zit meestal niet in de originaliteit maar in het politieke effect dat er van uitgaat. Meningen die eerst 'omstreden' waren, worden plotselinge 'normaal' en 'respectabel'."

 

Zo eenvoudig is het. De enquete is de enige vorm van studie - waarbij de verzameling van kennis niet gedelegeerd wordt en het resultaat daarna in een lade kan worden gelegd, - waarbij de vruchten geplukt kunnen worden van de zuiverheid van getuigenis onder ede, - en waarbij politieke consensus kan groeien voor verandering ten bate van het algemeen belang.

 

Intern management

 

De CPB gebreken t.a.v. de normen van de wetenschappelijke ethiek beperken zich niet tot de inhoudelijke kant van het wetenschappelijk debat. Een debat, ook tussen wetenschappers, gaat altijd tussen personen. De huidige hiČrarchische CPB structuur geeft hieraan een managementsaspect. In zo'n structuur kan een directie niet alleen de bal maar ook de man spelen. Zouden we hierover zwijgen, dan krijgt de overtreder een troefkaart in plaats van de rode kaart. Maar het zwijgen doorbreken is heel vervelend, omdat dit zaken introduceert die velen 'persoonlijk' achten, met name arbeidsrechtelijke zaken. Naast genoemde drie taboes raken we hier aan het vierde taboe. Het huidige maatschappelijke klimaat verlangt wel erg veel van me.

 

In 1983/84, p146/7, zocht professor Pen het probleem t.a.v. het CPB met name bij de politiek, en nam het CPB in bescherming:

Pen besloot dreigend:  
Ik ben het niet geheel eens met Pen's toenmalige analyse. In mijn observatie was en is het CPB deel van het probleem. Maar ik vind mij in de gedachte dat de wetenschap stelling neemt. Het citaat is een opsteker om afstand te nemen van het taboe aangaande arbeidsrechtelijke zaken. Ik zal pogen duidelijk te maken dat het CPB arbeidsrechtelijke middelen gebruikt in pogingen tot intimidatie, hetgeen binnen wetenschappelijke omgangsvormen volstrekt ontoelaatbaar is.

 

In 1982-1991 had ik de functie 'wetenschappelijk medewerker' op het CPB, met als functie-onderdeel 'het verrichten van wetenschappelijk onderzoek'. In mijn observatie was en is het CPB, zoals gezegd, noch naar wet noch naar praktijk en interne sfeer een wetenschappelijk instituut. Maar dat neemt niet weg dat een wetenschappelijk ingesteld persoon daar veel kan ontdekken, en een intelligent persoon zelfs een beetje aan het front van de wetenschappelijke vooruitgang. Zoals Galileo bij de Paus.

 

Ik was in 1989-1991 betrokken bij de CPB studie naar de economische ontwikkeling 1990-2015. Ik behoorde tot de kern van de groep die het betreffende model heeft gemaakt, en ikzelf maakte ook de eerste proefprojecties. Ik heb in november 1989 o.a. geconstateerd dat het huidige stelsel van sociale zekerheid niet duurzaam houdbaar zou zijn. Een toekomstverkenning was dus alleen zinvol wanneer gekeken werd naar potentiële wijzigingen, waarbij met name gekeken moest worden, om logische redenen en het effect van self-fulfilling prophecy, naar de bovenaangehaalde analyse van Van Schaaijk. Hierover bleek geen discussie mogelijk, superieuren reageerden met arbeidsrechtelijke besluiten in mijn nadeel. Met mijn economisch theoretische achtergrond was het maar een kleine stap om in december 1989 bovenstaande contouren te zien en te concluderen dat een pleidooi voor een parlementaire enquete mogelijk onvermijdbaar was. De hoofdgedachte is dat het soms zinvol is om dergelijke punten in meer principiële zin aan de orde te stellen, maar pas wanneer het wezenlijk is, en men ook over de kennis en ervaring beschikt om de analyse volledig te onderbouwen. Het CPB heeft de kans gekregen om te laten zien dat verandering ook vanuit het CPB zelf kon, en niet via een parlementaire enquete. De conclusie t.a.v. het pleidooi voor een enquete actualiseerde echter toen geen wetenschappelijk waardig overleg mogelijk bleek, toen de directeur stelde: "Dit is een militaire organisatie" en handelde met voorbijgaan van hoor- en wederhoor, en toen men bovendien mijn Albeda-conferentie artikel noch intern wilde verspreiden en/of bespreken, noch wetenschappelijk waardig behandelen voor externe publicatie als artikel op auteursnaam.

 

Op 31 juli 1990 heb ik de plv. secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken ingelicht dat ik als wetenschapper de analyse had dat een enquete wenselijk was, en als rijksambtenaar de mening dat deze nodig was. Ik heb verzocht om advies t.a.v. mijn contacten hierover met collegas, externe wetenschappers, media en politiek. Tevens heb ik verzocht om vervanging van de directie van het CPB, en om mij in verbinding te stellen met de Algemene Rekenkamer. De reactie van de plv. SG negeerde al deze verzoeken.

 

Een pakkend besluit zou zijn om te vermelden dat een jaar later de WAO-zomer van1991 losbarstte. Maar het verhaal van misbruik van de hiërarchie is nog niet af. De CPB directie heeft mij met oneigenlijke methoden per 1 october 1991 ontslagen. Het mechanisme is als volgt: men ontslaat iemand met willekeurige ontslaggrond, en wanneer de Ambtenarenrechter de ontslaggrond afwijst, kan men, i.p.v. het ongelijk te accepteren, altijd beweren dat de arbeidsverhoudingen verstoord zijn (ook al kon Galileo bij de Paus blijven). In september 1991 heb ik een persbericht uitgegeven waarin ik deze directie in deze woorden beschuldig van volksverlakkerij en van gedrag dat niet strookt met de wetenschappelijke ethiek. Op dit persbericht kan ik hier vervolgen. Het blijkt namelijk ook, dat men zomaar kan beweren dat er sprake is van werkweigeren, zodat men iemand ook nog een wachtgeld kan onthouden waardoor hij terugvalt op een uitkering die lager is dan zijn vaste lasten; en voor nieuw werk onthoudt men hem referenties. Het kan allemaal in Nederland 1992.

 

Dit alles, terwijl mij als gewoon ambtenaar niets te verwijten valt, en ik als wetenschapper alleen in beroep ben gegaan op grond van door het CPB zelf geformuleerde regels.
 

 

Ter Afsluiting

 

Een bestuurlijk wetenschappelijk heldere casus is natuurlijk niet meteen gerealiseerd. Actoren moeten overtuigd raken en hun actie wijzigen. Het bestaande maatschappelijk weefsel blijkt wel heel erg taai. Aangehaalde WAO-zomer heeft tot weinig geleid; en ik heb meer gedaan dan de plv. SG schrijven en een persbericht uitgeven. Ik heb de Staten-Generaal, individuele politici, het wetenschappelijk forum en de media benaderd. Zowat heel sociaaleconomisch Nederland heeft onderhand wel eens van me gehoord. Maar ik zie geen adequate reactie noch in de media noch in de politiek noch bij de collegas. Trouw, NRC en De Volkskrant hebben enige aandacht besteed aan mijn partiële voorstellen t.a.v. de werkloosheid, maar niet aan mijn analyse en pleidooi voor een parlementaire enquete, zelfs niet na mijn ontslag.

Het beeld is gemengd. De kabinetsdiscussies in april 1992 tonen dat er begrip bestaat voor de rol van de heffingvrije voet. Voor de goede orde zij gemeld dat CPB en leden van de ministerraad meer van mijn ideeën (kunnen) weten dan de buitenwacht (beseft). Zo gezien zit het kabinet op rozen, want met de oplossing van de werkloosheid kan men lastenverlichting combineren met verlaging van het financieringstekort. De "crisis" eind april is dan een politiek spel van voorsorteren. Maar uit de commentaren in de media blijkt dat de buitenwacht deze invalshoek niet meldt of ziet. Bij deze wordt dat misschien anders. Wel blijf ik verwachten dat pas een enquete voor de echte doorbraak kan zorgen. Acceptatie van mijn analyse door het kabinet is immers politiek onvoordelig voor de PvdA, omdat door het late moment en de gang van zaken namelijk zou blijken dat men als politieke partij volledig gefaald heeft.

 
Andermaal dring ik erop aan dat men niet klaarstaat met een oordeel. Het bovenstaande maakt slechts duidelijk dat m.i. veel beter kan, meer niet. Het is in dit beperkte kader niet mogelijk om op alle vragen in te gaan - ook al heb ik er wel over gedacht en beschik ik over een antwoord. In Nederland 1992 heb je al heel wat bereikt wanneer mensen vragen gaan stellen: en dat is dan wat ik beoog. Met name in het kader van een parlementaire enquete.

PM: Versie II' is redactioneel licht verbeterd t.o.v. versie II.

 

Literatuur