De basisfout van de basisuitkering (1)
Recente analyses t.a.v. een basisuitkering maken steevast een cruciale fout. Ze rekenen allerlei voordelen aan de basisuitkering toe welke daar gewoon niet thuishoren. Deze fout roept het beeld op van de muis die naast een olifant trippelt en vrolijk piept "wat stampen we lekker !"
Een zo’n recente analyse is de CPB-studie Nederland in drievoud, een studie die in 1992 is gepubliceerd en waarvoor ikzelf in 1989 het eerste technische pad opstelde. Een andere studie is Basisinkomen in drievoud - waarbij ik me overigens baseer op de bespreking van Kalshoven in de Volkskrant 26/3/94 en Velema & Heij in Intermediair 1/4/94. Voor bespreking is deze laatste studie een goed vertrekpunt omdat het voorstel van een basisuitkering zich lijkt te gaan concentreren op 900 gulden per maand
De basisfout laat zich het beste begrijpen door het onderscheiden van twee aparte maatregelen. Deze maatregelen zijn los van elkaar uit te voeren. De voordelen van de eerste maatregel zijn het grootst, en worden gangbaar doch ten onrechte ook aan de tweede maatregel toegerekend. Het grapje met de muis typeert de situatie exact. De eerste maatregel - de olifant - is de ophoging van de heffingvrije voet naar het bestaansminimum. De muis is de invoering van een basisuitkering.
De relatie van olifant en muis laat zich toelichten in (1) woorden, (2) formules, (3) cijfers en een grafiek.
In woorden gaat het zo. De meeste werknemers zullen altijd zoveel verdienen en zoveel belasting betalen, dat zij in feite hun eigen basisuitkering zouden betalen. Voor deze mensen heeft de basisuitkering geen andere betekenis dan belastingteruggave. Dit laat zich opvatten als vrijstelling van een deel van hun inkomen, ofwel verhoging van de heffingvrije voet. Impliciet in voorstellen rond de basisuitkering is dat de heffingvrije voet verhoogd wordt naar het bestaansminimum. Hier werkt de basisuitkering als correctie voor ten onrechte geheven belastingen. Ophoging van de voet is niet afhankelijk van de basisuitkering, want de lasten op netto minimumloonniveau kunnen sowieso al kwijtgescholden worden. De basisuitkering heeft alleen betekenis voor degenen die niet in staat zijn zelf minstens het onbelaste bestaansminimum te verdienen. Zij, en alleen zij, merken dat een basisuitkering invloed heeft op hun relatie met de uitkeringsinstantie.
De formules zijn van het niveau van de betere lagere school en gebruiken alleen Meneer Van Dalen Wacht Op Antwoord. Neem eerst de gewone belastingheffing, met in symbolen Y voor het verdiende inkomen en X voor de heffingvrije voet. Bij 50 % belasting (2) op de belastbare som (Y - X) is de gewone belasting TAX:
Neem vervolgens een basisuitkering van U =12 * 900 = 10800 gulden per jaar, of 10,8 duizend gulden per jaar (dfj). Het zelfverdiende inkomen Y wordt in deze alternatieve situatie volledig met 50% belast. Met NETTO het netto inkomen:
Het verschil tussen het zelfverdiende inkomen Y en netto is hier: het SALDO van echte belasting en basisuitkering. Dan:
Conclusie:
Het is duidelijk dat SALDO = TAX wanneer X = 2U. De basisuitkering betekent voor de meeste werknemers slechts dat we een heffingvrije voet van X = 2U invoeren.
Kenmerkend is dat 2U is op te vatten als een bestaansminimum B, zodat B = 2U. Iedereen die op de arbeidsmarkt zelf minstens het bestaansminimum B verdient, is bij belastingparameter X = B vrijgesteld van heffing en staat buiten de noodzaak van een basisuitkering. De basisuitkering U heeft alleen betekenis voor mensen die niet zelfstandig minstens B kunnen verdienen. Het netto minimumloon voor kostwinners is momenteel 24 duizend, en hier zou dan B = 21,6 worden.
De voet kan verhoogd worden zonder het over een basisuitkering te hebben. De meeste voordelen van werkgelegenheid en besparingen van uitkeringen zijn ook te bereiken via een hogere heffingvrije voet. Dit is de olifant. Deze voordelen kunnen logischerwijs niet toegerekend worden aan de muis van een basisuitkering beneden B.
De grafiek geeft de situatie in 1993 voor de alleenverdiener met inkomensloze partner, dus tariefgroep 3. De liggende as geeft het bruto inkomen exclusief werkgeverslasten, dus het loon inclusief belastingen en werknemerspremies. De staande as geeft de heffing. Beide assen zijn in duizend gulden per jaar (dfj). Het bruto minimumloon van ca. 28 snijdt de grafiek in twee delen. Links van de lijn zijn fulltimers gegarandeerd werkloos, rechts afhankelijk van factoren zoals de CAO. De lijn door het nulpunt die 45 graden maakt met beide assen wordt de "45 graden lijn" genoemd. Het verschil tussen deze lijn en de heffing geeft het netto inkomen. De huidige heffing is de getrokken geknikte lijn. De huidige heffingvrije voet is 11,5. In de schijf van 11,5 tot 54,8 betaalt men 38,4 % belasting, en daarna betaalt men 50 %. De grafiek laat alleen de situatie tot 80 zien, en komt dus niet toe aan het 60 % tarief.
De alternatieve heffing heeft een voet van 21,6 met daarna een 50 % tarief dat (toevallig) precies aansluit bij de volgende schijf. Dit geeft de stippellijn. De alternatieve voet is ongeveer het huidige netto minimumloon, dus X = B = 2U. Vanzelfsprekend wordt ook het wettelijk bruto minimumloon verlaagd naar bruto = netto = voet = 21,6. (3)
Een tussenstand is dat een reductie van 28 naar 21,6 denkbaar blijkt. Dat is nog gering. Bovenop de 28 bruto komen nog zo’n 6 dfj werkgeversheffingen, hier niet afgebeeld, in totaal 34. In het nieuwe gebied van 21,6 tot 28 zijn deze bijv. geleidelijk op te bouwen. Vervolgens hebben veel CAOs een hoger minimumloon. Door de belastingmatiging in het gebied van 28 tot 54,8 in de eerste schijf zouden deze CAO minima verlaagd kunnen worden.
Aldus, vanuit de totale werkgeverslasten bezien is een loonkostenreductie mogelijk in het gebied van 21,6 tot 34 of hoger, terwijl mensen er netto niet op achteruit hoeven. Dit betekent een forse loonkostenreductie in het gebied met de grootste werkloosheid. De maatregel drukt niet op het financieringstekort wanneer de uitgespaarde uitkeringen compenseren voor de belastingmatiging in het gebied van 28 tot 54,8.
Het idee van vrijstelling, van bruto = netto = voet, is oud. Het leerboek van Hofstra over de inkomstenbelasting bevat de analogie van Cohen Stuart uit 1889, dat een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij belast kan worden.
Het voorstel tot kwijtschelding van lasten op minimumniveau grijpt precies aan op het punt waar ons sociaal-economisch stelsel de soep is ingedraaid. In de jaren ‘50 lag de voet in de buurt van het bestaansminimum. Evenwel, de belastingen worden jaarlijks aangepast voor inflatie, terwijl de inkomensstandaard harder groeit. Per saldo wordt van de laagstbetaalden gevraagd dat zij veel meer heffingen gaan betalen, waardoor zij werkloos worden. Dit proces vindt in alle rijke landen plaats, en overal zijn er problemen ontstaan. Je hebt geen basisuitkering nodig om hieruit te komen.
Er is natuurlijk het probleem van de overgang van het huidige naar het nieuwe regime. Een mogelijkheid is te variëren met het netto minimum. Sommigen zouden het minimumloon bijv. bij 18 dfj leggen, omdat zij niet van huisje-boompje-beestje uitgaan. Dit zijn varianten die hier niet aan de orde hoeven komen. We willen hier de mogelijkheid van een geleidelijke schaarbeweging belichten aan de hand van het volgende voorbeeld:
· Tijdelijk kan een aparte tariefgroep 6 gemaakt worden met een voet van 21,6 dfj voor fulltimers met een inkomen beneden 28 dfj, en een tarief van bijna 62,5 %. Naarmate CAO’s aangepast worden en mensen in deze nieuwe tariefgroep werk vinden, worden uitkeringen uitgespaard, en kan de voet voor de tariefgroep 3 verhoogd worden, met behoud van de schijfgrens of het "draaipunt" bij 54,8 dfj.
· In een paar jaar groeien de maatregelen naar elkaar toe. Aangezien ook economische groei gebruikt kan worden, is een soepele overgang mogelijk, zonder dat de schatkist er iets bij inschiet.
Het ligt voor de hand de voet X = B ook te gaan hanteren voor alleenstaanden en partners, met afschaffing van de voetoverheveling. Voor partners valt een inkomen H toe te rekenen voor huishoudelijke arbeid. Door dit inkomen H gelijk te stellen aan X = B, blijft de partner onbelast.
Mijn behandeling van de voet is een andere dan die welke het CPB standaard doorrekent. Bijv. CPB-collega Gelauff heeft in zijn dissertatie t.a.v. het MIMIC model een scenario met "verhoging van de voet" als volgt doorgerekend: (1) voetoverheveling blijft in stand, (2) de schijfgrenzen (ook ons draaipunt bij 54,8 dfj) schuiven mee, (3) in de eerste schijf blijft derhalve het 38,4 % tarief gelden. Het is duidelijk dat deze implementatie prohibitief duur voor de schatkist is.
Het arbeidskostenforfait kan een rol spelen. De voet staat voor de kosten van levensonderhoud, en het arbeidskostenforfait is in deze context niet aan de orde. Toch kan tijdelijk gebruik daarvan zinvol zijn. Veel inkomens van inactieven (pensioenen e.d.) zijn vastgesteld op grond van de huidige te lage voet, en zijn bruto tamelijk hoog. Verhoging van de voet betekent dan dat veel geld terecht komt waar het niet bedoeld is. Via de operatie van balansverkorting is niet alleen de voet te verhogen maar zijn ook bruto bedragen te verlagen, zodat netto gelijkheid blijft bestaan. Dit proces gaat echter traag. Tijdelijk gebruik van het arbeidskostenforfait is dan een uitweg.
Het echte effect van een basisuitkering heeft alleen betrekking op het gebied beneden 21,6 dfj (in het huidige model).
In het algemeen is een uitkeringsregime aan de onderkant alleen relevant voor diegenen die niet zelf het bestaansminimum kunnen verdienen. We zien hier liever een trampoline dan een hangmat. De vormgeving ligt dan nog niet vast. Het is niet evident dat een basisuitkering hier het beste is.
Nadelen van een basisuitkering worden vaak over het hoofd gezien. Het bedrag van 900 gulden per maand lokt door zijn hoogte snel fraude uit. Met 900 gulden per maand kun je in Indonesië leven als een vorst. Controle van vestiging in Nederland is lastig. Vier mensen kunnen zeggen op een adres te wonen terwijl ze feitelijk om de beurt paarsgewijs naar zo’n goedkoop land gaan. In Zuid-Italië zijn wellicht valse paspoorten te krijgen, en de gelukkige eigenaar vestigt zich onder verschillende namen in diverse woonplaatsen.
Ook om andere redenen laat zich vermoeden dat een gestructureerd anti-armoede en een activerend arbeidsmarktbeleid nuttiger gevonden zal worden. Het laat zich voorstellen dat de maatschappij een basisuitkering zal willen onthouden aan mensen die zich bewust apert asociaal gedragen, al was het maar om zulk gedrag af te schrikken.
Ik heb het hier niet over andere al dan niet vermeende effecten van een basisuitkering, zoals t.a.v. de zelfstandigheid op de arbeidsmarkt en bijv. in de relatie tussen partners. Bij volledige werkgelegenheid zijn dergelijke effecten minder relevant - ook al bewerkstelligd - doch dit wordt hier niet uitgewerkt.
Deze analyse heb ik beschreven in Trouw 10/8/91, NRC 14/3/92, de Volkskrant 24/4/92, Intermediair 3/7/92, Trouw 5/6/93, AD 25/6/93, in mijn boek uit 1992, op economische onderzoeksdagen, en vanzelfsprekend in de CPB-notitie die de huidige CPB-directie al sinds 1990 weigert te publiceren. Men is andermaal uitgenodigd eens een serieuze discussie aan te gaan.
(1) In een prettige wereld maakt muis alleen een grapje, en lachen we om de tegenstelling die hij zo beeldend schetst. (2) Is de situatie minder prettig, dan maakt muis geen grapje. (2a) Lachen we dan om muis, dan alleen omdat we (zelf naïef) veronderstellen dat muis een beetje dom is, een onschuldig slachtoffer van een misverstand.
(2b) Laten we echter niet zo naïef zijn, althans niet in de kwestie van de basisuitkering. De fout is daarvoor te groot, teveel in het oog lopend. Muis is niet dommig, maar hoogmoedig, verblind fanatiek en/of bewust misleidend. Onderscheid immers:
· Econometristen die zich over het onderwerp uitspreken en die de fout van muis maken, zijn ofwel issue-onbekwaam, ofwel plegen bewuste misleiding.
Gangbare voorstellen t.a.v. een basisuitkering rekenen allerlei voordelen naar zich toe, welke voordelen reeds bereikt kunnen worden door verhoging van de heffingvrije voet. Belastingvrijstelling is een middenweg tussen het huidige heffen en het bedoelde geven. Alleen voor de mensen die niet zelfstandig het bestaansminimum kunnen verdienen is er een soort opvang nodig. Hiervoor is de oorspronkelijke sociale zekerheid bedoeld. Het is niet onmiddellijk duidelijk dat een basisuitkering beter is dan herstel van deze oorspronkelijke opzet.
Vanzelfsprekend is doorrekening nodig wil deze analyse meer zijn dan slechts het meest aannemelijke. Het CPB heeft mijn analyse nimmer doorgerekend, en de CPB-directie heeft me expliciet toestemming daartoe onthouden. Hopelijk kan extern in wetenschap en journalistiek een debat ontstaan waardoor doorrekening uiteindelijk toch zal plaatsvinden.
Referenties in:
Cool (1994), "Tax structure, inflation and unemployment", Rotterdam, maart, ISBN 90-5518-208-7
De auteur werkte van 1982-1991 bij het CPB, o.a. aan het Athena-model, Europa’92 en Nederland in drievoud. Hij stelt dat de directie van het CPB arbeidsrechtelijk middelen gebruikt om de inhoud van de discussie te sturen. In 1990 kwam hij tot de analyse dat (het equivalent van) een parlementaire enquête naar de voorbereiding van het beleid nodig zou zijn wilde de massawerkloosheid effectief aangepakt kunnen worden. De directie van het CPB ontsloeg hem in 1991. De rechter vernietigde in 1993 de directie-besluiten tot verplaatsing uit de afdeling en niet-publiceren van een artikel. Beroep t.a.v. het ontslag loopt nog, en inmiddels heeft de minister van EZ een nieuwe (wederom onhoudbare) grond gekozen om publicatie tegen te houden.
Meer over de ‘cover up’ staat in Cool (1992), p 251 e.v. Bijv. directeur Zalm volgens NRC 11/6/92: "Het basisinkomen (...) past heel goed in de filosofie dat je belemmeringen om te gaan werken weg moet nemen. Het is een idee van grote eenvoud en grote schoonheid." Een paar maanden later bericht de NRC 9/10/92 over een "plan-Zalm" in de SER: "De verlaging van het verschil tussen bruto loonkosten en netto loon (de wig) moet worden toegespitst op de lagere inkomens." Waarom is dit niet in Nederland in drievoud opgenomen ?
De auteur was lid van de PvdA van 1974-1991. Deelname aan de sociaal-economische werkgroep van de WBS (het "wetenschappelijk bureau" van de PvdA) werd in 1991 niet toegestaan. Beroep hiertegen bij WBS-curatorium en PvdA-bestuur had geen effect. Een hoofdrol speelde hier WBS-medewerker Paul de Beer (een van de oprichters van de Vereniging Basisinkomen). De auteur was najaar 1991 kandidaat voor het voorzitterschap van de PvdA, en is uit de partij gestapt toen het bestuur deze kandidatuur incorrect behandelde.
Een forse verhoging van de voet was opgenomen in de verkiezingsprogrammas
van Solidair’93 en De Nieuwe Partij (niet de partijen van de auteur). Solidair’93
wilde ook een parlementaire enquête naar het CPB. Dit artikel gebruikt
een uitwerking die in december 1992 ontstaan is in discussie met Allard
Tamsma (toen D66 en inmiddels Solidair’93). Deze uitwerking is niet noodzakelijkerwijs
de uiteindelijk te prefereren variant.