De wig weg ! Maar welke wig ?
 
Over het verband van belastingen en stagflatie

 
 

 

Stagflatie is een ongunstige uitruil van inflatie en werkloosheid. De hele wereld kampt nu met werkloosheid, terwijl de inflatie laag is. Kunnen we de werkloosheid verlagen zonder dat het inflatiespook weer terugkeert ? Het begint ook voor het grote publiek duidelijk te worden dat belastingen hier een belangrijke rol spelen. De ‘wig’ heeft nationale bekendheid gekregen. Hoe ligt dit internationaal, en wat is daar te doen ?

 

 

Primaat van het beleid

 

De werkloosheid is internationaal, en dus ligt het voor de hand de oorzaak in internationaal voorkomende ontwikkelingen te zoeken. Van drie claims voor de hoofdoorzaken, (i) technologie, (ii) lage lonen landen en (iii) falend beleid, komen we snel bij het laatste uit.

Als technologie onherstelbaar werkloosheid zou veroorzaken, dan waren we, vergeleken met de middeleeuwen, allemaal werkloos. Technologie geeft juist meer mogelijkheden, en zorgt ervoor dat we juist minder werkloosheid hebben. De lage lonen landen zorgen evenzeer voor allerlei nieuwe mogelijkheden. Er is geen fundamenteel verschil tussen het positieve effect van vrijhandel eerst in de Middeleeuwen tussen de verschillende stadstaatjes, later tussen de Europese landen, later over de hele wereld. Dat ‘globalisering’ een nieuw gegeven zou zijn, is dan incorrect. Dat het tempo zou toenemen, is overdreven. Vanzelfsprekend is er natuurlijk altijd een aanpassingsproces aan nieuwe mogelijkheden en concurrentie. Maar, daar dient beleid dus voor.

 

 

Terugblik op veertig jaar beleid

 

Wat was het beleid de laatste veertig jaar ? De ontwikkeling in de OESO (de club van rijke landen) kan - met de nodige terughoudendheid - geschetst worden als de Grote Stagflatie.

In de jaren ‘50 ging alles bijna perfect. In de jaren ‘60 werd werkloosheid bestreden met een lage rente, en ontstond inflatie waartegen het normale beleid van de vijftiger jaren machteloos bleek. Gesproken werd over the new inflation maar in feite bestond er al de stagflatie waar het ons om gaat. Rond 1970 trad een groeivertraging in, die werd versterkt door dollar- en oliecrisis. De stijgende werkloosheid werd bestreden met platvloers-Keynesiaanse stimulering, nu wat minder via de rente en meer met tekorten. Het gevolg was weer inflatie, maar nu met blijvend hoge werkloosheid. De stagflatie werd nu herkend voor wat hij was. Er waren nu hoge inflatie en werkloosheid tegelijk, en dat scheen niet te passen bij de economische leerboeken.

De tweede oliekrisis in 1979 inspireerde de Amerikaanse centrale bank (FED) het roer om te gooien, en de theorie van Milton Friedman te proberen. De FED prikte de geldhoeveelheid, en de hoogte van de rente werd aan de markt overgelaten. Deze steeg torenhoog, samen met de werkloosheid. Een jaar later werd Ronald Reagan gekozen, en in zijn voetspoor werd in de hele wereld een zgn. ‘aanbod’ beleid geprobeerd. In de praktijk betekende dit belastingverlaging via overheidstekorten - en het was daarmee ook een platvloers-Keynesiaans (1) vraag-beleid, met als variatie een hoge rente (die arbeid relatief goedkoper maakte). De dollar ging omhoog en weer omlaag, de problemen bleven. In 1989 viel de Muur. In Oost-Duitsland werden West-Duitse lonen normaal voor mensen die veel minder productief waren. De inflatie en de uitkeringslast op de Duitse begroting leidden tot rentestanden die het Europees Monetair Systeem deden kraken.

Het algemene beeld is een voortmodderen, met een constante van stijging van de werkloosheid en afbraak van de verzorgingsstaat.

In deze macro-economische beschrijving komen dezelfde begrippen terug, in wisselende configuraties. Het beleid heeft bijna alles geprobeerd. Ook daarom is het weinig overtuigend om het succes van de jaren vijftig aan een bepaalde Zeitgeist toe te rekenen. Het is beter te zoeken naar objectieve omstandigheden, die juist ook weer die vijftiger jaren mentaliteit van vooruitgang en succes verklaren.

 

 

De voet als vergeten variabele

 

Het verschil tussen de periodes zit, internationaal, met name in de hoogte van de voet, de vrijstelling aan de onderkant, in belastingen en premies. Dat is een variabele waarmee het beleid welbeschouwd onvoldoende rekening heeft gehouden.

In de jaren vijftig lag die voet in de buurt van het bestaansminimum. Dat is om meer redenen een ideale situatie.

Iemand kan beter eerst zijn eigen inkomen verdienen voordat de staat met de collectebus langskomt. Een analogie is dat een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij belast kan worden. Een dergelijk beleid heeft op zich niets te maken met inkomensherverdeling. In een welvaartsstaat krijgt iemand sowieso het bestaansminimum, werkend of niet. Het is economisch alleen efficiënter wanneer uitkeringen uitgespaard worden door een situatie van voet = bestaansminimum = minimumloonkosten.

Zo’n situatie beperkt ook de inflatie. De hogere inkomens zijn trendsetters voor de inkomensontwikkeling en inflatie. Wanneer de lage inkomens een zwakke onderhandelingspositie hebben en door hun loonkosten gemakkelijk van de arbeidsmarkt verdrongen kunnen worden, dan voelen de rijkeren zich minder bedreigd, en stellen almaar hogere eisen. Wanneer laagproductieven een normale positie in de arbeidsmarkt hebben, dan is het risico voor werkloosheid evenredig gespreid, en zullen de hogere inkomens oppassen met het stellen van inflatoire looneisen.

In het hele OESO gebied wordt de voet aangepast voor de inflatie, terwijl het bestaansminimum stijgt met de algemene welvaart. In de jaren zestig en zeventig kregen de laagstbetaalden zo al een hoger risico van werkloosheid, terwijl de hogere inkomens gewoon hoge looneisen konden blijven stellen. Onder internationale invloed van Reagan nam de progressieve inkomstenbelasting daarnaast autonoom in belang af en werd ook de BTW meer gebruikt. Door dit beleid sloeg de belastingstructuur uit het lood. Er was een grote verhoging van de lasten aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In Amerika steeg de armoe. In Europa, om een redelijk bestaansminimum te handhaven en toch die extra last te kunnen dragen, stegen de minimumlonen. Dit laatste maakte velen werkloos.

Dat volledige werkgelegenheid onder prijsstabiliteit haalbaar is, blijkt niet alleen uit de jaren vijftig maar ook uit het CPB-scenario met het basis "inkomen" (de studie Nederland in drievoud). Dit scenario werkt vooral, omdat de basisuitkering een subsidie is die compenseert voor ten onrechte geheven belastingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Voor mensen die met werken al in het eigen bestaan kunnen voorzien, betekent die "uitkering" niet anders dan het verhogen van de voet. Je hoeft dus geen basisuitkering in te voeren om het werkgelegenheidseffect te zien. Alleen voor anderen heeft de basisuitkering betekenis. De maatregel is echter duur door de personen die alleen in de huishouding werkzaam zijn, en hij is niet evident efficiënter voor de uitvoering van de sociale zekerheid.

 

 

Marginale tarieven

 

De lage voet ontstond ook door de visie dat de progressie moest afnemen. Het OESO beleid is gebaseerd op een visie dat hoge (statische) marginale tarieven funest zijn voor de economie.

Er is iets bijzonder raars met die visie. Vele economen hebben hun best gedaan en gepoogd deze visie empirisch te onderbouwen. Het bleek echter al vroeg (begin jaren ‘80) dat hoge (statische) marginale tarieven eerder tot loonmatiging aanleiding geven, en dus tot werk leiden. In het kader hiervan hebben sommigen zoals Wolfson (EUR) gepleit voor een zgn. tax-based incomes policy (TIP). Dat laatste houdt in: in de strijd tegen de inflatie is een extra hoge belasting op meer dan normale loonstijgingen nuttig. Ondanks deze bevindingen en inzichten bleef en blijft het OESO-beleid halsstarrig de nadruk leggen op vermindering van de hoge (statische) marginale tarieven.

Het OESO-dogma moet het gevolg zijn van een category-mistake. De aanbodeconomen van Reagan hadden argumenten betreffende de inkomensverdeling, en gebruikten die alsof deze ook betrekking hadden op groei en werkgelegenheid.

Om dit beter te begrijpen moeten we kort de analyse t.a.v. de belastingtarieven herhalen. Dat is sowieso een goede exercitie. In het debat over de massale werkloosheid en inactiviteit draait het steeds vaker om de wig van belastingen en premies. Een veelgehoorde leuze is "de wig weg !" Die leuze is welbeschouwd onduidelijk. Hieronder bekijken we verschillende wiggen, en komen uit bij een goede definitie van de ware boosdoener. Onze vondst zal voor velen een verrassing inhouden. Terwijl alle landen zich inspannen om de marginale wig te verlagen, blijkt dat dit eigenlijk de gemiddelde wig had moeten zijn (en met name aan de onderkant).

 

 

Basisdefinities

 

Het nuttig de betekenis van gemiddelde en marginale tarief nog eens aan te geven. Iemand die in 1989 een inkomen van 90428 gulden had, met een belastingvrije voet van 7828 en een belastbare som van 82600, betaalde een belasting van 34034. Steeg toen het inkomen met 100 gulden, dan steeg de belasting naar 34094, dus met 60 gulden. Aan de grens, de marge, was het tarief derhalve 60 %. Anders gezegd, het marginale tarief was 60 %. Hier werd dan gemiddeld 37,63 % belasting betaald (nl. 34034 / 90428). Met de toename van 100 gulden zou dit gemiddelde iets stijgen, namelijk tot 37,66 %.

Dit cijfervoorbeeld dient alleen het begripsmatig verschil tussen het gemiddelde en het marginale tarief. In werkelijkheid zal de berekening complexer zijn. Er zijn bijv. werkgeverspremies, aftrekposten, huursubsidiegrenzen, e.d. en in bepaalde gevallen is het zinvol ook de BTW erbij te betrekken. De complexiteit moet anderzijds niet overdreven worden. Van Schaaijk (CPB) en Vermeend (RUG) laten zien dat het Nederlandse stelsel bij het meenemen van diverse factoren in die zin overzichtelijk is, dat vrijwel iedereen te maken heeft met een gemiddeld tarief van ruwweg 50 % op alle loonkosten (dus incl. werkgeverspremies).

 

 

Elementaire theorie ("het OESO beleid")

 

Terwijl de discussie eigenlijk over de werkloosheid gaat, verschuift het onderwerp plotseling naar de belastingen. Het is nodig deze stap te verklaren. Een elementaire economische theorie van vraag en aanbod van werk is de volgende. De arbeidsvraag wordt bepaald door de loonkosten, omdat werkgevers pas arbeid zullen vragen wanneer de loonkosten op z’n minst gedekt worden door de (op korte termijn gegeven) productiviteit. Het arbeidsaanbod wordt bepaald door het netto loon dat werknemers mee naar huis kunnen nemen. In bepaalde gevallen zullen werknemers - of althans hun vakbond - verstandig zijn, en inzien dat de belastingen weer nuttig besteed worden aan bruggen en onderwijs. Economen veronderstellen echter dat mensen vooral kijken naar het netto bedrag. Tussen vraag en aanbod zit derhalve de wig van de belastingen.

Volgens de economische leerboekjes vertoont de werknemer ook calculerend gedrag. Hij zoekt een optimaal evenwicht tussen werken, ontspannen, consumeren en sparen. Dit optimum vindt hij door naar het nut van de laatst verdiende gulden te kijken. Het ongemak van de laatste minuut werken zal moeten opwegen tegen het voordeel van bijv. een extra reep chocola. De laatst verdiende gulden wordt echter belast tegen het marginale tarief. En hier is dan - althans volgens deze elementaire theorie - verklaard waarom het marginale tarief in de discussie verschijnt.

Volgens deze theorie zouden hogere marginale tarieven het werken ontmoedigen, zodat krapte ontstaat, en zodat er ook hogere looneisen gesteld kunnen worden. Loonsverhogingen hebben vanzelfsprekend invloed op de inflatie. Deze theorie geeft derhalve de visie weer, die aan het beleid van de OESO ten grondslag ligt.

 

 

Elementaire feiten

 

In de praktijk - en empirisch vastgesteld - blijkt het arbeidsaanbod betrekkelijk vast. Voor CPB modellen is dit een oud gegeven. Ook het nieuwe MIMIC model van het CPB gaat hiervan uit. Het arbeidsaanbod van gezinshoofden wordt bepaald door demografische gegevens, waarin belastingen dus geen rol spelen. Dat is goed te begrijpen. Hoe fraai het woord "werknemer" ook klinkt, de werknemer zal toch als een soort proletariër moeten werken om de kost te verdienen. Hetzelfde empirisch onderzoek laat zien dat het arbeidsaanbod van partners wel gevoelig is voor het belastingregiem, maar, dit legt niet zoveel gewicht in de schaal.

Het calculerend gedrag krijgt dan vooral effect op de wijze waarop de looneisen worden gesteld. Hier houden werknemers wel met de belastingen rekening. Te hoge lonen leiden tot werkloosheid. Omdat van (de kans op) werkloosheid een dreiging uitgaat, heeft werkloosheid een matigende invloed op de looneisen.

In MIMIC - althans in het proefschrift daarover van Gelauff (CPB) - bestaan de volgende verbanden.

Als voorbeeld is er de Oort operatie uit 1990. In deze belastingherziening werden zowel gemiddelde als marginale tarieven verlaagd. In MIMIC wordt deze operatie als volgt beschreven. MIMIC zegt het niet zo, maar het laat zich wel zo lezen: door de gemiddelde tarieven te verlagen werd de forse reductie van de hoogste tarieven politiek verkocht. De politici zagen zowel die forse reductie van de hoogste tarieven als een stijging van de werkgelegenheid. Ze zagen dus wat ze wilden zien (volgens sommige economen moesten zien), en zij hadden vrede met de wereld.

 

 

Beleidstheorie botst tegen de feiten

 

Volgens de OESO leiden hogere marginale tarieven tot inflatie en werkloosheid. De OESO negeert de empirische studies die laten zien dat het arbeidsaanbod voornamelijk demografisch bepaald is. Hogere marginale tarieven hebben dus niet het veronderstelde effect op het arbeidsaanbod. Volgens de feiten en MIMIC zou je, door de marginale tarieven te verhogen, loonsverlaging, en dus meer werk kunnen krijgen ! De OESO-theorie botst met de feiten.

Merk op dat volgens het OESO-beleid van verlaging van de tarieven juist meer werk had moeten ontstaan, terwijl de werkloosheid echter hoog is gebleven. In reactie op deze intellectuele impasse zitten velen nu te plussen en minnen bij de conjunctuur. Deze bespreking betreft echter vooral de structurele ontwikkeling.

 

 

Verklaring en alternatieve analyse

 

Zowel de OESO als MIMIC zijn te amenderen met een alternatieve analyse van Cool. In die analyse zijn werknemers of hun vakbonden zo slim veranderingen in de belastingen mee te calculeren.

Met name is er gewoonlijk de inflatiecorrectie, waardoor de belastingschijven worden aangepast voor de inflatie. Die veranderingen beïnvloeden de werkelijke tarieven die betaald worden. In plaats van het (statische) marginale tarief uit de belastingalmanak - zoals het voorbeeld boven - bestaat er dus een dynamisch marginaal tarief. In technische termen betekent dit dat men niet een partiële afgeleide neemt maar de totaaldifferentiaal. (Johan Stekelenburg (FNV) is hier slimmer dan hijzelf beseft.)

Neem het cijfervoorbeeld van hierboven. Stel dat die 100 gulden toename van 90428 naar 90528 geldt voor het ene jaar op het andere. Dat is een groei van 0,11 %. Van het ene jaar op het andere veranderen ook de belastingschijven. Stel dat de inflatie ook 0,11% is, en dat er geen andere inkomensgroei is. Wanneer alle belastingschijven met dat percentage worden aangepast, dan verandert het gemiddelde belastingtarief niet. Voor deze persoon is 37,63 % dan het dynamische marginale tarief, de echte wig. Op de extra gulden die hij verdient betaalt hij gemiddeld 37,63 %.

Er is de interessante situatie van evenwichtige groei, wanneer de belastingschijven jaarlijks aangepast worden voor de gemiddelde groei van de lonen (in plaats van alleen inflatie). In dat geval groeien de belastingen net zo hard als het inkomen, en het gemiddelde blijft dan constant. De overheidsuitgaven en -belastingen blijven een vast percentage van het nationaal inkomen. Wanneer een loonstijging niet afwijkt van dit gemiddelde, dan verandert de gemiddelde belasting daarop niet. Bij evenwichtige groei is het dynamische marginale tarief derhalve gelijk aan het gemiddelde. Het gewone marginale tarief is dan van belang voor het vinden van je plaats in de inkomensverdeling. Heb je je plaats bepaald, dan hoef je geen nieuwe plek te zoeken want hobbel je mee met de algemene inkomensstijging.

Deze analyse zegt niet dat marginale tarieven niet van belang zijn voor beslissingen t.a.v. werk en vrije tijd. Ze zijn wel degelijk van belang. Wanneer iemand voor de keuze staat al dan niet een dag per week minder te werken of juist een betaalde nevenarbeid te verrichten, dan zal het marginale tarief beslist van belang zijn. Maar is die keuze eenmaal gemaakt, de positie binnen de inkomensverdeling gekozen, dan zal die keuze niet ieder jaar heroverwogen hoeven worden - althans, indien de belastingtarieven met het inkomen meegroeien. De marginale overweging blijft cruciaal, maar in een beter weergegeven dynamische context.

Deze alternatieve analyse leidt tot aanpassing van de formules van MIMIC.

Het relevante belastingeffect blijft dan dat hogere gemiddelde belastingen tot hogere looneisen leiden. Ook al verandert de betekenis van de schattingsresultaten, dan is het effect van de aanpassing verder niet groot, omdat MIMIC het effect van de marginale tarieven al verlaagd heeft.

(Dus, ook MIMIC kan al (bijna) volledige werkgelegenheid produceren. (2) Het moet alleen nog doorgerekend worden. Elders is uitgelegd waarom dat nog niet is gebeurd. Merk op dat verhoging van de heffingvrijevoet en verlaging van de minimumloonkosten het mogelijk maken dat uitkeringen uitspaard worden, hetgeen tot algemene lastenverlichting leidt. Merk op dat deze lastenverlichting met name plaats kan vinden via lagere prijzen, en niet actief ‘gegeven’ hoeft te worden via lagere officiële belastingtarieven. Een rijker persoon hoeft geen lagere belastingen te krijgen, wanneer reeds de schilder goedkoper wordt en hij niet langer zelf het huis hoeft te verven.)

Het belangrijkste effect van deze alternatieve analyse heeft derhalve betrekking op de denkwijze van de OESO. Het dogma van het belang van marginale tarieven is door het alternatief helemaal een hersenschim. De feiten waren niet sterk genoeg om het dogma af te breken. Mogelijk dat de alternatieve analyse er wel in slaagt de ogen te openen.

 

 

Ter besluit

 

Noch MIMIC noch de kritiek van dynamica is nodig, om te zien dat werkloosheid verspilling is, dat de belastingstructuur verkeerd is, en dat er manieren zijn om voor iedereen verbetering te vinden.

Zie bijvoorbeeld Van Schaaijk, in Economisch Statistische Berichten 1983.

Voortdurend herformuleren van in wezen oude argumenten kan een beetje helpen om ook anderen in staat te stellen meer duidelijkheid te krijgen. Anderzijds wijst de praktijk op uitblijven van enig leereffect, en juist op verwarrende politieke stormen als Ronald Reagan en zijn "aanbod-economie".

Echte vooruitgang boeken we, wanneer we zien dat de manier waarop we discussiëren verkeerd is, want te weinig wetenschappelijk, te weinig Tinbergeniaans. Mijn empirisch en logisch sluitende analyse dateert uit 1989/90. Geheel nodeloos zijn we 4 jaar verder, zonder dat hier wetenschappelijk inhoudelijk iets nieuws is gevonden, terwijl de situatie er niet werkelijk beter op is geworden. (3) Dat ligt helemaal aan de wijze waarop de discussie en de beleidsvoorbereiding georganiseerd zijn. Dit is de discussie van het omvormen van het CPB tot een echt wetenschappelijk Economische Hof.
 
 

Voetnoten

 
  1. Keynes heeft vele inzichten gegenereerd die zeer de moeite waard zijn. Jan Pen in “Wie heeft er gelijk?” Academic Service 1989, p 212, meldt van zijn ‘Keynesiaanse geloof’ afgevallen te zijn - voor hem “de diepgewortelde gedachte, dat markten gemakkelijk ontregeld raken” - omdat de beurscrisis van 1987 niet tot een grote recessie leidde. Evenwel, Alan Greenspan voorkwam zo’n recessie met Keynesiaanse middelen, door namelijk de rente te verlagen.
  2. Zie Cool, “Wat stampen we lekker, zegt muis”, 1994
  3. The Economist schreef lovende artikelen over Edmund Phelps, “Structural Slumps”, Harvard 1994. Bij lezing blijkt veel bekend, dus ook hier geen vooruitgang. Met subsidies voor het aannemen van personeel, “gesubsidieerd zoeken”, zijn veel economische problemen op te lossen, en krijg je de moral hazard discussie.