De democratie en de beleidsleugen


Voordracht voor de Utrechtse Rotary, donderdag 18 Januari 2001
 

Thomas Cool

Econometrist, voorzitter van het Sociaal Liberaal Forum,
secretaris van het Samuel van Houten Genootschap



Het officiële werkloosheidscijfer voor Nederland ligt rond 3%. Evenwel verbergt Nederland vele werklozen in de WAO, VUT en bijstand, zodat het on-officiële percentage minstens 20% is. Tegelijkertijd blijkt 10% van alle huishoudens, zo’n 650 duizend gezinnen, op of onder het sociaal minimum te verkeren. Werkloosheid en armoede zijn hier innig met elkaar verbonden.

Er is ook een duidelijk verband met de portefeuille van de rijkere burger. Die betaalt namelijk de uitkeringen. Neem een conservatief aantal van een miljoen gedwongen inactieven met een uitkering van zo’n 15 duizend gulden per jaar. Dat is 15 miljard gulden aan uitkeringen. Met 15 miljoen Nederlanders is dat zo’n 1000 gulden per Nederlander. Dat is dus 4000 gulden voor het gezin met twee kinderen, per jaar. Deze miljoen mensen kosten dit nu, terwijl zij dit zouden opleveren  wanneer zij zouden werken. Dan zwijgen we nog over de beheerskosten, criminaliteit, ongemotiveerde leerlingen, en dergelijke.
Nederland krijgt dit jaar een belastingverlichting. Evenwel, mensen met een hoog inkomen hebben denkelijk liever dat ze iemand kunnen vinden om het huis te schilderen, op de kinderen te passen of voor hun ouders in het bejaardenhuis te zorgen, dan dat ze iets minder belasting betalen terwijl arbeid onbetaalbaar blijft. Het echte probleem in Nederland is niet het gebrek aan geld.

Er is ook een heldere oplossing voor het probleem van de werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In 1889 gaf de hoogleraar economie Cohen Stuart de analogie dat een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij verder belast kan worden. Op soortgelijke wijze moet een mens eerst het eigen bestaansminimum kunnen verdienen, voordat hij voor belasting in aanmerking komt. Deze wijze raad wordt in het Nederland niet opgevolgd.

Het is goed de cijfers te noemen, want zij blijven verrassen. Het wettelijk minimumloon vanaf Januari 2001 is bruto 33 duizend gulden per jaar, en door de werkgeverspremies stijgen de loonkosten naar 37 duizend gulden. Van dit bedrag houdt een alleenstaande netto 26 duizend over. Van dit “netto” bedrag gaat vervolgens een deel naar BTW, accijns, en andere heffingen. Iemand die 26 duizend zou kunnen verdienen en daarmee in het eigen onderhoud voorzien, en die daarmee een brug is die zijn eigen lasten draagt, krijgt zo een overbelasting van bijna 100% - want hij of zij moet eerst 37 duizend kunnen verdienen om te mogen werken. Vervolgens zijn minimumschalen in CAOs gangbaar hoger. Iedere overbelasting, ook vanaf 1%, maakt in principe al werkloos. De grote en hardnekkige werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt mag dan niet verbazen.
In 1889 had Cohen Suart zijn omgeving niet mee. Armoe was normaal zoals nu in Afrika. Juist omdat het overal bestond, werd het niet gezien. De verpaupering behoorde tot ieders geestelijke bagage, en liet zich moeilijk wegredeneren of wegdenken. De analogie van de brug was didactisch minder effectief. Een mens kan heel wat lasten dragen voordat hij echt instort. En instorten betekent niets wanneer een mensenleven niets waard is. De levensduur van arbeiders in 1889 was kort, maar de toehoorders van Cohen Stuart waren dat van arbeiders gewend, en wanneer de ene werkman het begaf, dan was er weer een andere, dus wat was het probleem eigenlijk ?

In 2001is Nederland een welvaartsstaat. Voor de toehoorders is verpaupering niet meer vanzelfsprekend. Cohen Stuart’s grootste didactische probleem lijkt zo overwonnen. Zijn analogie wint aan overtuigingskracht. In de welvaartsstaat betekent overbelasting immers dat een werknemer werkloos wordt en een uitkering krijgt. Overbelasting is nu inefficiënt. Een overbelaste brug wordt door de staat ondersteund, en is daarmee duurder dan een onbelaste brug. De analogie van Cohen Stuart kan velen tot de verbeelding gaan spreken. Moderne toehoorders worden rechtstreeks geraakt, mogelijk niet in het hart maar wel in de portefeuille. Hierdoor is de kans groter dat men inziet dat de situatie nogal dom is. 
We zien een uitermate domme spagaat tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Financiën stelt belastingtarieven vast en doet alsof het geld dan binnenkomt. Sociale Zaken stelt op grond van die tarieven een minimumloon vast, en zorgt dat het belastinggeld niet binnenkomt. Wie denkt dat dit probleem nu kan worden opgelost door minister Vermeend, die de stap van Financiën naar Sociale Zaken heeft gemaakt, die moet ik misschien voor al te grote hoop waarschuwen: want ik leg dit probleem al tien jaar aan Vermeend uit, en hij heeft tot nog toe niet geluisterd. Het jongste Belastingplan maakt de zaak alleen maar nog ondoorzichtiger.

Merk ook op dat de kwestie gratis opgelost kan worden. Doordat mensen niet beneden het minimumloon van 37 duizend gulden mogen werken, in voltijds banen althans, komen daar geen belastinggelden binnen, en kost afschaffing van belastingen daar dus niets. Er zijn verschillende modellen beschikbaar hoe zoiets op te lossen is. Kwijtschelden van “papieren lasten” levert juist geld op. Het verhogen van de belastingvrije voet levert werk op, bespaart uitkeringen, en komt tegemoet aan breed gewenste maatschappelijke doelstellingen van economische vrijheid en bestaanszekerheid.

Voor het goede begrip: er zijn allerlei vormen van werkloosheid. Werkloosheid door het minimumloon verschilt bijvoorbeeld van werkloosheid van kunsthistorici, en verschilt van de WAO. De WAO is een ander schoolvoorbeeld van bestuurlijke incompetentie en leugenachtig bestuur. In Februari zal de commissie Donner haar rapport over de WAO rapporteren. Die discussie komt beslist terug. Momenteel is er echter reden de minimumloonproblematiek centraal te stellen. Vandaaruit blijkt het generieke probleem van de welvaartsstaat het best te belichten. Is de werkloosheid door het minimumloon doorzien, dan zijn de andere kwesties hanteerbaarder.

---

Merk op dat deze minimumloon-werkloosheid een internationaal karakter heeft. In het OESO gebied bestaat de conventie dat landen hun belastingen voor inflatie corrigeren. Tegelijkertijd is het een sociale conventie dat het bestaansminimum wordt aangepast voor inflatie én de algemene welvaartsgroei. Derhalve ontstaat een hefboomwerking, waardoor netto en bruto uitelkaar groeien. In de jaren ’50 kon een minimumloner nog aan de slag voor netto = bruto, inmiddels moeten de brutoloonkosten 40% hoger zijn om alle belastingen en premies te kunnen opbrengen.

Internationaal bestaat ook het beleid om de marginale belastingtarieven te verlagen, met als doel de prikkel tot werken te verhogen. Uit economisch onderzoek blijkt evenwel dat dit beleid ook op verkeerde premissen is gebaseerd.

Met dit proces is m.i. ook verklaard hoe het is kunnen gebeuren dat we in de jaren ’50 en ’60 nog volledige werkgelegenheid hadden - terwijl het sindsdien niet gelukt is. De huidige politici zijn gevangenen van verkeerde economische concepten, en de maatschappij wordt door hen in gijzeling genomen.

---

De belangrijkste oorzaak voor armoede is werkloosheid. Werkloosheid en armoede vormen samen belangrijke factoren voor maatschappelijke onzekerheid en onrust. Werk draagt bij tot een sociale positie en tot zingeving. Werkloosheid leidt tot afhankelijkheid en gevoelens van zinloosheid en onverschilligheid. Dreiging van werkloosheid leidt tot onrust en soms politiek geweld. Andere factoren, zoals religieuze onverdraagzaamheid en nationalisme, zijn hier ook van belang. Ik spreek hier evenwel als econoom, en zal derhalve niet ingaan op die andere factoren - doch merk op dat werkloosheid de negatieve aspecten daarvan kan versterken.

In de jaren ’30 kende de hele Westerse wereld een grote depressie, die een decennium lang aanhield, en die een factor is geweest voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. Sinds de jaren ’70 kent de wereld wederom een grote werkloosheid. In het laatste decennium is deze werkloosheid in de VS gedaald van 8% naar 4%, maar dit is gepaard gegaan met het ontstaan van de ‘working poor’. Indien in de VS een nieuwe recessie ontstaat, zal het probleem van de armoede zich verscherpt aftekenen. In Duitsland en Frankrijk is de werkloosheid nog steeds 10%. De Nederlandse werkloosheid is o.a. zo laag doordat wij, met onze lage-lonen beleid, in feite onze zorgen op die landen afwentelen. Tegelijkertijd is de werkloosheid voor de voormalige oostblok-landen dramatisch: want daar ontbreekt het sociale vangnet vrijwel geheel. De positie van Rusland mag ons daarbij extra zorgen baren, want de levensverwachting is afgenomen, ziektes als AIDS en resistente vormen van TBC zijn in opmars. Met name de situatie rondom AIDS schijnt explosief te zijn: de Volkskrant van 3 januari 2001 bericht dat het Russische ministerie van volksgezondheid verwacht dat in 2005 10 miljoen Russen AIDS kunnen hebben, één op de vijftien Russen - een ongelooflijk bericht. Ondertussen is het probleem van de rondslingerende kernwapens lijkt nog niet opgelost.

Willen wij deze werkloosheid in de hele wereld begrijpen, dan moeten we mijns inziens kijken naar een gezamenlijke factor in ruimte en tijd. Niet alleen nu, maar ook de jaren dertig. Niet alleen hier, maar ook in de andere democratieën.

Ik merk dan op dat er in de jaren ’30 reeds economen waren die aangaven hoe de werkloosheid kon worden aangepakt. Dat waren niet de geringste economen: mensen als Jan Tinbergen en John Maynard Keynes. Evenzo zijn er voldoende economen sinds 1970 geweest die hebben aangegeven hoe je de huidige werkloosheid kunt aanpakken. Het is dus niet zo dat er geen nette en verstandige economische oplossingen zijn. Het enige is dat er door ‘de politiek’ niet naar die oplossingen geluisterd wordt.

De conclusie luidt dat in ons democratisch bestel, hoe democratisch ook, stelselmatig voorbij wordt gegaan aan de fundamentele belangen van de burger, aan zijn vrijheid en bestaanszekerheid. Voor een meerderheid van de burgers bestaat er wel aandacht voor een aantal belangen, maar blijkbaar toch niet alle, en voor een minderheid worden deze belangen met de voeten getreden.

Er is een tak van de economische wetenschap, de Public Choice, die het gedrag van politici en bureaucraten bestudeert onder de veronderstelling dat zij hun eigen belang nastreven en niet het algemeen belang. Ik gebruik de term ‘beleidsleugen’ wanneer de overheid beweert te zorgen voor bepaalde belangen, maar dit niet werkelijk doet - en eigenlijk ook zelf wel weet of kan weten dat dit eigenlijk niet gedaan wordt. Er is sprake van een beleidsleugen wanneer gedaan wordt dat het om het algemeen belang zou gaan, terwijl dat belang juist in de knel komt door de andere, meer verborgen, private belangen.
Nemen we even afstand van de werkloosheid, en kijken we naar de ‘beleidsleugen’ meer in het algemeen. Ik kies enkele voorbeelden. In de BSE affaire blijkt dat niet de volksgezondheid voorop heeft gestaan, maar het economische belang van een sector. De import in Nederland uit Engeland vóór 1996, toen BSE nog vrij spel had, bedroeg 10% van de Engelse export. De Nederlandse ministeries deden alsof het een Engels probleem was. Er is voor Nederland een aantal Creutzfeldt-Jacob patienten genoemd van 5000. Het heeft me verbaasd dat de Nederlandse regering het zwakke Britse rapport over de BSE kwestie slechts voor kennisgeving heeft aangenomen. De Betuwelijn zal 10 miljard gulden kosten, terwijl inmiddels al jaren duidelijk is dat hiermee slechts enkele bedrijven gediend zijn, en dat het vervoer over water vele malen gunstiger is. Bij de ontwikkelingshulp, 6 miljard per jaar, heeft minister Pronk jarenlang zijn gang kunnen gaan, wat pas bij het aantreden van Herfkens is gecorrigeerd, en dan nóg mag men zich afvragen waar we mee bezig zijn - want tegelijkertijd maakt het Europese Landbouwbeleid met zijn exportsubsidies weer veel ongedaan. De CO2 uitstoot, die achteruit zou moeten gaan, is de laatste jaren alleen maar gestegen. Bij de veiling van de mobiele telefonie verliest men 15 miljard, bij de tankstations laat men de grote oliemaatschappijen aan de veiling meedoen met als verwacht resultaat dat die op deze wijze een legaal monopolie verwerven. Volendam en Enschede waren duidelijk gevallen van laksheid bij de overheid. Onderwijsdeskundigen spreken over een crisis in het onderwijs, en een ‘allochtone tijdbom’. Wie van ons denkt dat de ‘vergrijzing’ nu goed geregeld is - terwijl we het nu moeten regelen en niet wanneer het te laat is ?

Het is duidelijk dat al deze kwesties sterke politieke kanten hebben, en dat in alle gevallen sprake zal moeten zijn van een politiek compromis. Het is dan misschien te gemakkelijk om kritiek te hebben. Evenwel, in deze kwesties moeten we scherp onderscheid maken tussen enerzijds het politieke oordeel en anderzijds de inhoudelijke kant en de zakelijke deskundigheid. Maken we dit onderscheid niet, dan ontstaat te snel een vermenging van politieke discussie en inhoudelijke aspecten, en wordt alles tot een brei.

Ik heb hier een aantal beleidsleugens genoemd die ook de bemiddelde burger raken. Ik hoop hiermee een breder draagvlak te hebben geschapen voor het begrip t.a.v. de kwesties rondom werkloosheid en armoede. Hier speelt hetzelfde probleem: de vermenging van politiek en inhoud. Eerder werd opgemerkt dat goede oplossingen werden aangedragen door economen, maar dat dit niet leidde tot uitvoering van deze plannen. De oorzaak is hier hetzelfde. Politici hebben andere belangen dan het algemene belang, en in het algemeen menen zij het beter te weten.

Het model van onze huidige democratie kent de scheiding der machten die aan Montesquieu is ontleend: de scheiding van de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de gerechtelijke macht. Dit zijn de Trias Politica. Het parlement controleert de regering. De rechter oordeelt over de toepassing van de wet. Deze machten zijn gescheiden om te voorkomen dat de politieke machthebber ook rechter in eigen zaak wordt.
Maar wanneer dit model, deze scheiding van machten, ertoe leidt dat onvoldoende aandacht wordt geschonken aan goed economisch advies, en dat daarmee inbreuk wordt gedaan op de bestaanszekerheid van de burger, dan mankeert er iets aan dit model. 

---

Een kernvraag voor politici, publiek en media is hoe te bepalen wat wetenschappelijk verantwoord is. Niet iedere econoom heeft de kwaliteiten van Tinbergen (voorzover al naar hem geluisterd werd). Sommige belastingwetenschappers hebben de belastingvrije voet verwaarloosd, anderen geven af op de hoge marginale tarieven, weer anderen hadden onjuiste kritiek op het belangwekkende het “plan-Bakhoven”, velen waren er überhaupt mee onbekend en kwamen met de eigen analyses. Gelauff in zijn proefschrift rekent verhoging van de voet heel anders door dan hier wordt voorgesteld. Men wordt aldus overstelpt met een kakofonie. De voorgaand samengevatte analyse is ook maar ontstaan na jaren econometrische arbeid, en niet iedereen kan dat herhalen of van anderen beoordelen.

Als antwoord op de kakofonie zou doof-zijn een overlevingsstrategie zijn, maar dit past helaas niet in het ideaalbeeld van onze cultuur en democratie. Om die reden zijn er diverse instellingen die de informatiestroom reguleren. Hier zijn we weer op het terrein van het organisatievermogen van onze democratie.

Een belangrijke speler in de Nederlandse economische beleidsvoorbereiding is het CPB. Het blijkt dat het CPB helaas geen wetenschappelijk instituut is, en, mede daardoor, onvoldoende beveiligd tegen de werking van interne of externe taboes. Extern wordt een potentieel nuttige rol van het CPB gemangeld door een verkeerde scheiding van machten binnen de Trias Politica. Het voorbeeld is hier de al 25 jaar voortdurende massale werkloosheid. Intern is er een gerelateerd voorbeeld van meer recente datum. De huidige directie van het CPB misbruikt aantoonbaar arbeidsrechtelijke middelen om de inhoud van de discussie van zijn wetenschappers te sturen. Deze directie heeft onder meer in 1990 publicatie van een artikel over het onderhavige onderwerp, de werkloosheid en het maatschappelijk organisatievermogen, tegengehouden. Deze censuur is in 1993 door de rechter vernietigd. Inmiddels is een nieuwe grond gegeven om de publicatie tegen te houden, en ook die grond deugt van geen kant. Voorbeelden als dit staan niet op zichzelf. Bizar is dat in 1989 nadat een top-ambtenaar van EZ tot directeur van het CPB was benoemd, de nieuwe directie verklaarde dat het CPB een “onafhankelijk wetenschappelijk onderzoeksinstituut” zou zijn - in strijd met de wet, de praktijk, de opinies van wetenschappelijke economen, en het eigen gedrag.

Mijn analyse en advies was in 1990 en blijft in 2001 dat als het parlement consistent wil blijven, het een enquête moet houden naar de zo’n 25 jaar voortdurende massale werkloosheid en de voorbereiding van het economisch beleid, en daarbinnen in het bijzonder naar de rol van het CPB. 

De enquête zou de aanpak van de werkloosheid versnellen. In 1989/90 was mijn raming dat het zonder enquête zo’n tien jaar zou duren. Een en ander is voorstelbaar zonder zo’n enquête en zonder aanpassing van het CPB. Op grond van de informatie van dit opstel kunnen politici altijd aan de gang gaan en mogelijk wat nuttigs verzinnen. Evenwel zijn de misverstanden en belangen rondom de werkloosheid uitermate groot, en de voordelen van een enquête zijn evident.

Overigens kan ook de Eerste Kamer een enquête instellen. Waar juist ook de rol van de Tweede Kamer binnen het geheel relevant is, is het belangrijk deze mogelijkheid te zien.
Het advies tot een enquête is verantwoord, in zichzelf, maar ook in het licht van de demografische en ecologische uitdaging van de 21e eeuw en de ontwikkelingen in Oost Europa. We moeten leren van de grote fouten van het verleden, juist omdat de toekomst het risico bevat dat herhaling daarvan nog strenger afgestraft zal worden.
Ons systeem van beleidsvoorbereiding bevat endemische fouten die funest zijn geweest voor de welstand, bestaanszekerheid en levensvreugde van miljoenen burgers. Dit is een conclusie die niet alleen internationaal geldt, maar ook in de tijd gezien, want eenzelfde falen gold in het interbellum. Er was een oorlog voor nodig voordat naar Keynes en Tinbergen werd geluisterd. Het voert hier te ver om in te gaan op de huidige tendenzen richting 21e eeuw. De gemeenschappelijke noemer in tijd en ruimte is de Trias Politica, het fundament van de westerse democratie, de scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en gerechtelijke macht. De bestaande toedeling van taken en checks & balances in de organen van onze democratie leidt tot een politiek proces, waarin de economische vrijheid en bestaanszekerheid van de burgers blijkbaar niet de aandacht en prioriteit krijgen die, zal men toegeven, gewenst zijn

Het advies tot de enquête naar het CPB betreft juist dit. Na de tweede wereldoorlog hebben diverse landen economische adviesinstellingen opgericht. Bijv. in de USA de CEA (Council of Economic Advisers), in Nederland het CPB. Welbeschouwd was dit een voorzichtige institutionalisering van het ‘luisteren naar Keynes en Tinbergen’. Het heeft bijgedragen tot een grotere mate van rationaliteit en bescherming van de bestaanszekerheid van de burgers. Een herhaling van de Grote Depressie is voorkomen, we hebben slechts de Grote Stagflatie gehad.

Met deze constatering is echter wel de positie van dergelijke instituten - voor Nederland het CPB - te heroverwegen. Een grotere scheiding van machten dan de Trias Politica is gewenst. De grondwettelijke uitbreiding met een wetenschappelijk gefundeerd en dus onafhankelijk Economisch Hof is gewenst. Dit is geen perfectionisme maar een kleine doch democratisch cruciale stap. Ook in de rechtsspraak, met de Hoge Raad, zal niet alles perfect geregeld zijn, maar dat heeft onze voorouders er niet van weerhouden om een en ander toch maar zo te regelen. Hoe voorzichtig ook we zelf ten aanzien van nieuwe regelingen zijn geworden, het economisch bestuur van het land blijkt evenzeer bepaalde waarborgen te vereisen. 
 

Literatuur:


Thomas Cool (2000), “Definition & Reality in the General Theory of Political Economy”, Samuel van Houten Genootschap, ISBN 90-802263-2-7 - sinds kort ook te bestellen bij Gopher publishers, http://www.gopher.nl

Hans Hulst en Auke Hulst m.m.v. Thomas Cool (1998), “Werkloosheid en armoede, de oplossing die werkt”, Thesis Publishers, ISBN 90-5170-447-X

http://thomascool.eu