De rekening van de Betuwelijn wordt pas over een paar jaar gepresenteerd





Enkele reacties op het recente rapport van de Algemene Rekenkamer omtrent de Betuweroute wekken de indruk alsof de Rekenkamer een Kosten-Baten Analyse (KBA) gedaan zou hebben, en tevens wordt soms de indruk gevestigd alsof de Rekenkamer geadviseerd zou hebben het project af te blazen. Beide indrukken en suggesties zijn evenwel onjuist. Het onderzoek "Beleidsinformatie Betuweroute" van de Algemene Rekenkamer heeft betrekking omtrent aspecten van het informatiegebruik door de overheid. De Rekenkamer heeft derhalve geen KBA gedaan. Een dergelijke analyse door de Rekenkamer zal denkelijk pas aan de orde komen wanneer het project is afgerond, aangezien de Rekenkamer een diagnostische en geen prognostische taak heeft. En omdat zo’n KBA niet gedaan is, kan de Rekenkamer natuurlijk niet komen tot een uitspraak over de doelmatigheid en het al dan niet stoppen.

Overigens kan men wel verwachten dat de Rekenkamer zo’n analyse uiteindelijk eens zal doen. Het laat zich ook verwachten dat dan zal blijken dat de kosten van de Betuweroute veel hoger zullen zijn dan de huidige ramingen van ca. 10-12 miljard gulden. Deze huidige ramingen zijn immers gebaseerd op de stelling dat de lijn redelijk rendabel zou zijn, maar zulks is natuurlijk een taakstelling en niet onmiddellijk de meest realistische verwachting.

Een andere reactie op het rapport van de Rekenkamer was om juist met het project door te gaan, juist ook waar de Rekenkamer geen advies geeft het project te stoppen. Deze reactie - met name van kamerlid Jaap Jelle Feenstra (PvdA) - lijkt weer door te schieten naar de andere kant. In deze reactie wordt de aandacht geconcentreerd op het ontbreken van een negatief advies, en wordt nauwelijks meer naar het binnenwerk van het rapport gekeken. Zulks is in het licht van de in de toekomst te verwachten eindafrekening een lichtvaardige opstelling.

In het binnenwerk van het rapport wordt duidelijk aangegeven dat tot nu toe een normale vooruitkijkende Kosten Baten Analyse eigenlijk ontbreekt (p15), en dat het verantwoordelijke ministerie nogal slordig omgaat met de beschikbare informatie. Sterker nog, de Rekenkamer kijkt vooral naar de overheidsnota’s en de rapporten die zijn geschreven in opdracht van de overheid, en men gaat dan, met een enkele uitzondering, voorbij aan de andere beschikbare informatie. Belangrijke andere bronnen zijn niet alleen de teksten van externe wetenschappers, maar ook de inzichten van de eigen overheidsambtenaren welke niet op schrift staan. Zoals bekend zijn er op het Ministerie voldoende ambtenaren die de taakstelling wonderlijk vinden, maar die dit vanzelfsprekend ook als trouwe dienaren accepteren als door de minister vastgesteld beleid. Buiten het Ministerie kan er niet zomaar van uit gaan, na lezing van dit rapport, dat al deze inzichten op evenwichtige wijze tot de beleidsvorming hebben bijgedragen. Uit de aard van het rapport van de Rekenkamer valt af te leiden dat de Rekenkamer vindt dat het aan de minister is om van dergelijke andere bronnen gebruik te maken. In een eindrekening zal dan de vraag opkomen waarom zulks niet gebeurd is, niet alleen in het verleden, maar ook in het heden. In de toekomst zal ook een eventuele vraag zijn waarom niet alsnog een poging wordt gedaan, juist ook op dit moment, om tot een redelijke KBA te komen. De recente herziene ramingen laten zien dat een spoedige aanleg van de lijn niet langer urgent is, zoals met de oude taakstelling in het verleden wel gesuggereerd werd. Logischerwijs is er momenteel dan alle ruimte om alsnog tot zo’n KBA te komen.

In dit licht zijn enkele andere reacties overigens ook opmerkelijk. Enkele politici, maar ook het Hoofdredactioneel van NRC-Handelsblad !, menen dat de Rekenkamer te ver zou gaan met uitspraken over de doelmatigheid. De NRC: "Duidelijk moet zijn dat het politieke oordeel over doelmatigheid blijft voorbehouden aan de Tweede Kamer." (23-6-00). Zo’n visie berust eigenlijk op een misverstand. Indien het doel is om de Betuwelijn aan te leggen, dan kan de Rekenkamer in de eindrekening natuurlijk slechts stellen dat voor dit doel de juiste middelen zijn gebruikt, en dat de gelden derhalve doelmatig zijn besteed. Indien het doel echter is om te zorgen voor een strategische verbinding met het achterland, met in acht neming van het milieu, dan heeft de Rekenkamer echter de bevoegdheid, als hoog college van staat, om eventueel te oordelen dat de gelden niet doelmatig zijn besteed, althans indien dit naar het inzicht van de Rekenkamer zo mocht blijken (in een ‘KBA - achteraf’). Het is verwarrend indien politici en ook journalisten hier de competentie van de Rekenkamer in twijfel gaan trekken. Zulks leidt ook de aandacht af van waar we ons eigenlijk zorg over zouden moeten maken.

In plaats van de Rekenkamer voor te houden dat men teveel op het terrein van de Kamer komt, zou men in deze situatie eigenlijk eerder het omgekeerde moeten verwachten, namelijk dat de Kamer zich gaat bezinnen op dezelfde punten van zorg van de Rekenkamer. Men zou hopen dat de woordvoerders voor de ‘strategische verbinding’ - immers ‘woordvoerders Betuwelijn’ zou een te beperkte afbakening zijn - vragen krijgen van de collega’s van andere beleidsterreinen. De centrale vraag zou zijn waarom juist de Rekenkamer met dit rapport komt, en waarom het niet de Kamer zelf is - in casu de woordvoerders ‘strategie’ - die als controleur van de Regering een en ander tijdig aan de orde heeft gesteld. 

De zorg omtrent het huidige functioneren lijkt daarbij actueel. Bijvoorbeeld eerdergenoemde Feenstra stelt: "Zouden de opstellers van het rapport hebben vastgesteld dat de bekritiseerde kwaliteit van de overheidsinformatie heeft geleid tot onjuiste besluiten, dan zou men daar ongetwijfeld verstrekkende conclusies en aanbevelingen aan hebben verbonden. Niet dus." (Vkrt 27-6-00). Het probleem daarbij is dat het Feenstra ontgaat dat de Rekenkamer zich maar een beperkt onderzoeksdoel heeft gesteld naar aspecten van het gebruik van informatie - en de Rekenkamer heeft geen kosten-baten analyse gedaan waaruit zo’n aanbeveling verantwoord gedaan kan worden. De Rekenkamer stelt juist dat een oordeel over de doelmatigheid afhangt van een KBA, welke er niet beschikbaar is. Ook andere opmerkingen in Feenstra’s artikel komen mij onlogisch en in strijd met de feiten voor - bijvoorbeeld ook zijn wonderlijke stelling dat ‘we ons de luxe van nog langer dralen niet kunnen permitteren’. In deze situatie zou het Hoofdredactioneel van de NRC eigenlijk eerder andere Kamerleden mogen aansporen zich in de situatie te verdiepen, dan juist de Rekenkamer voor te houden dat men zich teveel op het terrein van de politiek zou bewegen.

Dit alles laat natuurlijk onverlet dat ook enige kritiek op het rapport van de Rekenkamer mogelijk is. De voornaamste kritiek kan zijn dat men zich nog teveel beperkt tot het opsommen van waar het fout ging, in plaats van te komen tot een diagnose waarom het gebruik van de beleidsinformatie zo onvolkomen is. Deze diagnose ontbreekt vooralsnog, en een lezer staat voor een raadsel. De kwestie van de diagnose wordt nu overgelaten aan de minister en het Ministerie, en het is maar de vraag of wie zo in zijn eigen web verstrikt is geraakt er ook in slaagt om de oorzaak te vinden.

Ik zou de Rekenkamer bijvoorbeeld adviseren nog eens nader te kijken naar het door het Ministerie gebruikte systeem van contract-onderzoek. Op het Centraal Planbureau (CPB) is het gebruikelijk dat onderzoek binnen het bureau gedaan wordt, en zodoende wordt niet alleen intern een deskundigheid opgebouwd, maar intern kunnen ook inconsistenties eerder ontdekt worden, terwijl nieuwe inzichten die ontwikkeld worden ook betrekkelijk snel verwerkt kunnen worden. Op het Ministerie of bij de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) van V&W is het gebruikelijk onderzoeksvragen vooraf te specificeren en uit te besteden aan de consultant met bijvoorbeeld de beste prijs/kwaliteit verhouding. Een direct gevolg is dat een veel kleiner aantal mensen weliswaar een veel grotere pot met onderzoeksgelden beheert, maar in wezen minder informatief rendement oplevert. Een duidelijk nadeel is bijvoorbeeld dat de onderzoeksvraag sneller een taakstelling zal zijn dan een echte open onderzoeksvraag die tot kritiek kan leiden. Minder opvallend is echter ook het nadeel dat kennis en ervaring versnipperd raken tussen opdrachtgever en consultants. In theorie mag die versnippering niet optreden, en wordt in het functioneringsmodel verondersteld dat opdrachtgevers toch alle kennis en ervaring tot zich nemen. De praktijk is evenwel sterker dan de leer. Een opdrachtgever heeft ook geen wetenschappelijke taak, doch dient vooral zijn projecten te beheren. Een inconsistentie wordt minder als een inconsistentie ervaren, omdat ‘projectdoelen anders zijn’. Er ontstaat een neiging zich te concentreren op de eigen projecten - met voorbijgaan aan die van anderen. Nieuwe inzichten worden minder snel verwerkt, omdat ‘eerst een nieuw project moet worden geformuleerd’ - waar dan de nodige schijven overheen gaan. Het zelf doen van onderzoek wordt als oneigenlijk beschouwd, zelfs wanneer het gaat om een nieuw inzicht dat nadere verkenning behoeft omdat het later tot uitbestedingen kan leiden. Momenteel zijn er een aantal inzichten t.a.v. het goederenvervoer die tot een andere perceptie op de Betuwelijn kunnen leiden, welke momenteel minder aandacht krijgen dan verstandig lijkt. En dan gaat het puur om informatie en niet om de beleidsafweging. Het probleem omtrent het gebruik van de beleidsinformatie lijkt mij daarom endemischer dan de Rekenkamer vooralsnog lijkt te vinden.

Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat het juist dit verschil is tussen CPB en V&W dat ertoe geleid heeft dat de Rekenkamer dit rapport heeft moeten schrijven. Voor de goede orde: dit alles is mijn oordeel op grond van mijn kennis en ervaring, en het is vanzelfsprekend niet iets wat eenieder zomaar zal accepteren. Vandaar ook mijn suggestie aan de Rekenkamer om e.e.a. te onderzoeken. Hierbij kan V&W een voorbeeld zijn, waarbij de vraag omtrent het contract-onderzoek natuurlijk een algemene is.

Overigens mag ook de conclusie luiden dat ook de rol van het CPB in deze kwestie interessant is geworden. Waar professor Arnold Heertje cs. er onlangs voor pleitten het CPB alsnog een nadere studie naar de achterlandverbinding te laten verrichten, kan men zich afvragen in hoeverre dit nog consistent is. Het CPB heeft een rol als ‘integrator’ van de ramingen van de ministeries. Het CPB heeft tot nog toe deze fouten geaccepteerd welke de Rekenkamer nu constateert. De redenen waarom dat gebeurd is kan men gemakkelijk begrijpen vanuit de geschiedenis en taak & plaats van het CPB. Het wordt dan echter de vraag of we voortzetting van deze conventies wensen. Is het falen omtrent het informatiegebruik bij de Betuwelijn een incidenteel geval, of zijn er meer gevallen - welke alle eenzelfde structurele oorzaak hebben ? Toegegeven, het is een rhetorisch vraag, maar wel een die gesteld mag worden.

We zien aldus dat de reacties op het rapport van de Rekenkamer nog lijden aan enig onbegrip. Misschien dat de belangstelling voor een wat groter begrip kan toenemen wanneer in gedachten wordt gehouden dat er uiteindelijk toch ook een eindrekening zal komen. Wat dat betreft is het nuttig dat sommige van de betrokken politici nog zo jong zijn dat zij die rekening ook nog tijdens hun politieke leven kunnen verwachten.
 
 

Thomas Cool

Scheveningen, 30 juni 2000

http://thomascool.eu

Wetenschappelijk medewerker en econometrist van het CPB 1982-1991, en o.a.betrokken bij de lange termijn studie "Nederland in Drievoud 1990-2015.

Adviseur afd. Leefbaarheid en afd. Goederenvervoer AVV 1995-1997, en o.a. projectleider voor de "Vervoer-Economische Verkenningen 1997-2002"

PM. Het is denkelijk relevant op te merken dat ik, als wetenschappelijk medewerker en econometrist van het CPB en betrokken bij de lange termijn studie Nederland in Drievoud 1990-2015, destijds in 1990 de plv. Secr. Gen. van het Ministerie van Economische Zaken heb verzocht mij in contact te brengen met de Algemene Rekenkamer. Naar aanleiding van het bovenstaande wordt mijn hoop dat dit verzoek ooit gehonoreerd wordt weer wat actueler. Overigens is mijn positie steeds geweest dat mijn advies tot een parlementaire enquête naar de voorbereiding van het economisch beleid en met name de rol van het Centraal Planbureau daarin, van groter belang is dan wat ik over de achterlandverbinding te melden heb, en mijn verzoek is dat bij de beoordeling van dit alles in gedachten te houden.